3. Источники институциональных изменений

Говоря об институциональных изменениях, я хотел бы затронуть два

вопроса: отчего происходят изменения и чем определяется их направ-

ление? Заранее скажу, что ни на тот, ни на другой вопрос у меня нет

удовлетворительного ответа.

Но прежде, чем мы перейдем к рассмотрению этих двух вопросов,

мы должны сказать несколько слов о той роли, которую играют инсти-

туты в снижении неопределенности человеческих взаимоотношений,

поскольку именно эта стабилизирующая роль институтов проводит

четкую грань между аналитическим подходом, развиваемым здесь, от

традиционного неоклассического подхода. Особенно понятна эта раз-

ница должна быть тем, кто, бывая в зарубежных странах, пытался там

«делать бизнес». Сразу выясняется, что сперва нужно научиться тому,

как принято вести дела в этой стране. Структурные формы человече-

ских взаимодействий, которые характеризуют общества, – это сочета-

ние правил, механизмов, обеспечивающих их соблюдение, и норм по-

ведения. Пока человек всему этому не обучится, его трансакционные

издержки будут высоки. Освоив эти правила, он получает возможность

эффективно обмениваться информацией и участвовать в различных

формах социального, политического и экономического обмена. Задача

институтов – обеспечить определенность человеческих взаимоотноше-

ний, а достигается эта определенность благодаря сложившимся прави-

лам и нормам. Правила обычно образуют иерархические структуры,

так что каждое следующее изменить дороже, чем предыдущее. Но да-

же если в институциональной структуре отсутствует иерархия, сохране-

ние статус-кво обычно предпочтительнее реформирования различных

политических структур, поскольку реформы требуют внесения измене-

ний в систему обеспечения правопорядка и структуру органов власти.

И все же, именно нормы поведения, по-видимому, являются важ-

нейшим источником стабильности человеческих отношений. Они пред-

ставляют собой продолжение, развитие и уточнение правил, обладаю-

щих поразительной живучестью, поскольку эти правила есть неотъем-

лемая часть человеческого поведения. В результате снижение неопре-

деленности создает условия, необходимые для регулярных взаимодей-

ствий между людьми; но это ни в коей мере не означает, что эти ин-

ституты эффективны – просто они смягчают последствия относитель-

ных изменений в структуре цен.

Но, как бы то ни было, институты меняются, и эти институциональ-

ные изменения так или иначе связаны с фундаментальными измене-

ниями в структуре цен. Исторически, главным источником изменений

в структуре цен было изменение численности населения, хотя техниче-

ский прогресс (включая такой важнейших фактор, как развитие воен-

ной технологии) и изменение цен на информацию также играли в этом

немаловажную роль. Более того, как мы уже отмечали в предыдущем

разделе, нормы поведения, будучи, безусловно, чувствительными к пе-

ременам в структуре цен, меняются и с развитием идей и идеологий.

Схематическое описание процесса институциональных изменений

можно представить так: в результате изменений в структуре цен одна

или обе стороны, участвующие в обмене (политическом или экономиче-

ском), начинают понимать, что ей (им) было бы выгоднее изменить усло-

вия соглашения (договора). В результате будет предпринята попытка пе-

резаключить соглашение с учетом изменившихся цен, причем успех этой

попытки будет определяться соотношением (по-видимому, изменившим-

ся) рыночных сил участвующих в сделке сторон. Однако, любые ранее

заключенные договора встроены в иерархическую систему правил. Если

перезаключение договора требует внесения изменений в какое-либо

фундаментальное правило, один или оба участника обмена могут пойти

на затраты ради того, чтобы это правило изменить, но бывает и так, что

постепенно, с течением времени, устаревшее правило или обычай про-

сто теряют свою силу – их начинают игнорировать или не следят за их

соблюдением. Если учесть силу существующего порядка, проблему бес-

платного пользования общественными благами (free-rider problem) и на-

личие норм поведения, то эта голая схема обрастет плотью (и множест-

вом усложняющих моментов).

Чтобы понять, о чем здесь идет речь, важно проводить четкое раз-

личие между абсолютной рыночной силой, позволяющей участникам

обмена отстаивать свои интересы, и ее предельными изменениями.

Чтобы проиллюстрировать это различие, приведу пример из средневе-

ковья. «Соглашение» между господином и серфом отражало безгранич-

ную власть господина над серфом. Однако предельные изменения,

возникшие в результате снижения численности населения в XIV в., из-

менили издержки упущенной выгоды (opportunity costs), увеличили от-

носительную рыночную силу серфов и со временем привели к станов-

лению института копигольдерства – т.е. передачи земли в пожизнен-

ную аренду (подробнее см.: North and Thomas, 1973).

Хотя институциональная эволюция может происходить и описанным

образом, т.е. непреднамеренно и без какого-либо специального плана, в

правилах и механизмах их соблюдения случаются также и резкие изме-

нения. Примером таких перемен может служить знаменитый Конститу-

ционный конвент, заседавший в Филадельфии в 1787 г. Райкер в своей

работе, на которую мы ссылались выше, ясно показывает, что инициа-

торами созыва этого конвента были федералисты, и что оппозиция про-

сто недооценила их способность написать и ратифицировать новую кон-

ституцию. Именно обещание утвердить Билль о правах, как только но-

вая Конституция будет принята, сделало ее ратификацию возможной.

Следует, наверно, заметить, что отцы-основатели были джентльменами и

обещанию их поверили, и что они свое слово сдержали.

Особо следует отметить роль военной технологии в институциональ-

ных изменениях. Развитие военной технологии не только приводило к

изменению размеров государственных границ, делая их границы более

эффективными (с точки зрения жизненных интересов страны), но, как

будет показано ниже, это развитие вызывало фундаментальные изме-

нения в других институтах, что и позволяло обеспечивать поступления

в казну, необходимые для выживания государства.

Второй вопрос, связанный с институциональными изменениями –

это вопрос о том, что именно определяет направление этих изменений.

Несколько миллионов лет назад или даже в такое исторически близкое

к нашим дням время, когда существовало общество охотников и соби-

рателей, предшествовавшее «сельскохозяйственной революции» в

восьмом тысячелетии до нашей эры, все человечество жило, по-

видимому, в примерно одинаковых условиях, но затем мы стали раз-

виваться по-разному (и совершенно разными темпами). Как случилось,

что мы создали такие непохожие структуры социальной, политической

и экономической организации? Если обратиться к конкретному при-

меру, что я и собираюсь сделать в последующих разделах настоящей

статьи, чем объясняется столь разительная несхожесть путей историче-

ского развития Англии и Испании, как на своей собственной террито-

рии, так и в отношении колоний в Северной и Южной Америке?

Я считаю, что ответ следует искать в том, каким образом развива-

ются институциональные структуры. Ближайшая (хотя ни в коем слу-

чае не полная) аналогия их развития – это история становления обыч-

ного права. Обычное право основано на прецедентах: прошлые реше-

ния закрепляются в структуре правил, которые незначительно меня-

ются по мере того, как возникают какие-то новые или, по крайней ме-

ре, непредвиденные в рамках прошлого опыта случаи, которые, когда

по ним выносятся решения, включаются в структуру правовой базы.

Однако, приводя этот пример, я вовсе не хотел сказать, что результат

всегда бывает «эффективным» – как мы увидим, институциональное

развитие Испании шло как раз в направлении стагнации.

Позвольте мне проиллюстрировать эволюцию обычного права на

примере конкретного законодательного акта, который по своей важно-

сти для истории Соединенных Штатов почти не уступает Конституции.

Речь идет о Северо-западном ордонансе, принятом Конгрессом (когда

еще действовали Статьи Конфедерации) в 1787 г., в то самое время,

когда в Филадельфии заседал Конституционный конвент. Это был уже

третий законодательный акт, в котором решались вопросы, связанные с

заселением, управлением и включением в состав государства обширных

земель, лежавших к западу от молодого государства. Откуда взялись

правила, включенные в состав ордонанса, и как к ним удалось прийти?

Сам ордонанс сформулирован просто и ясно. Он оговаривает права

наследования земли; он излагает базовую структуру территориальных

органов управления и предусматривает механизм постепенного пре-

вращения территорий в самоуправляющиеся округа. Кроме того, в нем

оговаривались условия, на которых новые территории могли обрести

статус штата. В нем содержался также ряд статей, получивших назва-

ние «Статьи соглашения», фактически представлявших собой билль о

правах для территорий (в частности, в них оговаривалась свобода ве-

роисповедания, предписание habeas corpus*, суд присяжных, условия

освобождения из-под стражи под залог, ответственность за нарушение

условий договора и компенсация за ущерб, нанесенный собственно-

сти). Оговаривались и некоторые дополнительные условия – о взаимо-

отношениях с индейцами, свободной навигации по реке Миссисипи и

заливу Св. Лаврентия, о государственном долге, о том, на какое число

штатов можно разделить северо-западную территорию и, наконец, по-

становление, запрещающее рабство на новых территориях (хотя пре-

дусматривалось возвращение беглых рабов их владельцам).

Проследить, откуда возникло большинство положений, вошедших в

Северо-западный ордонанс, нетрудно. Права наследования земли в

том виде, в каком они были изложены в Северо-западном ордонансе, и

многие из положений билля о правах складывались в течении преды-

дущих 150 лет и уже входили в уставы колоний (ниже мы расскажем

об этом подробнее). Однако, некоторые из положений Северо-

западного ордонанса, заимствованные из уставов территорий, в новой

ситуации стали вызывать споры. В частности, речь идет о положениях,

определявших размеры новых штатов и условия их приема в состав

государства. Прецеденты этих положений мы находим в уставах тер-

риторий и Статьях Конфедерации. Споры же стали возникать в связи

со сменой политической власти, обусловленной принятием Конститу-

ции. Запрет на рабовладение в новых штатах, например, по всей веро-

ятности, появился в результате борьбы за голоса избирателей между ав-

торами Северо-западного ордонанса и авторами Конституции; первые

пообещали согласиться с отменой рабства на северо-западных террито-

риях если в Конституции будет записано, что раба при подсчете голосов

будут считать за 3/5 человека – эта мера должна была усилить предста-

вительство южных рабовладельческих штатов в Конгрессе (уже в тот пе-

риод этот вопрос стоял очень остро) (подробнее об этом см.: North and

Rutten, 1987).

Северо-западный ордонанс заложил основу, определившую главные

черты экспансии американской нации на протяжении следующего сто-

летия. Хотя некоторые его положения приходилось время от времени

менять по мере возникновения новых проблем и спорных моментов, он

содержал четкий план институциональной эволюции, определявшийся

всем ходом предыдущего развития. То, почему он был принят именно

таким, можно понять только в терминах прецедентов, злободневных во-

просов и расстановки политических сил той эпохи. Важно подчеркнуть,

что прецеденты не только служили основой для многих положений ордо-

нанса, но и определяли действующий порядок, правила принятия реше-

ний и методы поиска приемлемых вариантов. Более общий вывод из

этого примера заключается в том, что исторические изменения можно

понять только прослеживая их эволюцию во времени. Именно это мы и

попытаемся сделать в кратком очерке институциональных изменениях в

Англии и Испании в период с XVI по XIX в. и их влиянии на Северную и

Латинскую Америку.