3. Формы государственного устройства (0.0. Миронов)

Территориальная организация государства – явление сложное и многоэлементное,

означающее определенный порядок устройства, выделение и взаимосвязь отдельных

его составных частей. Это национально-государственное и

административно-территориальное устройство, экономическое и специальное

районирование.

Под государственным устройством понимается внутренняя

национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его

частей. Данная категория дает ответы на вопросы о том, как организована

территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое

положение, на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест.

Государства современного мира по форме национально-государст венного устройства

являются либо унитарными, либо федеративными.

Унитарное (от латинского – единство) – это государство, в составе которого нет

других государств либо государственных образований, а на его территории созданы

административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.).

При этом унитарные государства могут иметь в своем составе автономные, т.е.

самоуправляющиеся, образования. Классический пример в этом отношении – Испания,

где наряду с такими историческими областями, как Страна Басков и Каталония,

выделенными по национальному признаку, созданы и территориальные автономии.

Унитарные государства характеризуются единством территории, населения и власти,

действующей в пределах государства. Они имеют

единую систему права и государственных органов. Их законодательные органы могут

не иметь палат, но существуют и двухпалатные парламенты. Так, например,

парламент унитарной Великобритании состоит из двух палат: Палаты общин и Палаты

лордов. Такая система сло-, жилась в Англии к концу XIII в., на ее сохранении

сказался и незавершенный компромиссный характер английской буржуазной революции

XVII в. Палаты парламентов унитарных государств в отличие от федераций не имеют

специального представительства от тех или иных регионов страны.

Федеративное (от позднелатинского – объединение, союз) есть сложное государство,

состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При

этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу либо

федерация создается, используя и первое, и второе начала.

Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и

устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на

национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия,

Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа

ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия,

Бельгия, Канада,

Российская Федерация).

В основу нынешнего федеративного устройства России положены

национально-территориальный и территориальный принципы. Они присутствуют и в

устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство

может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает

децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

Субъектами федерации являются государства или государственные образования. Число

их может быть различно, отличаются они и наименованием. Так, в составе США

пятьдесят штатов, ФРГ – шестнадцать земель, Швейцарии – двадцать три кантона. В

составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть краев, сорок девять

областей, два города федерального значения, одна автономная область, десять

автономных округов.

Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух палат, в одной из

которых представлены ее субъекты. Когда в 1787 г. на Конвенте в Филадельфии

разрабатывалась и принималась Конституция первой в мире федерации – Соединенных

Штатов Америки, возникли разногласия о порядке представительства штатов в

Конгрессе. К качестве компромисса было решено создать две палаты – Палату

представителей, число конгрессменов в которой зависит от населения штатов, и

Сенат, в котором каждый штат независимо от величины его территории и численности

населения представлен двумя сенаторами.

По такой схеме строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное Собрание

(парламент) Российской Федерации состоит из двух палат: Государственной Думы и

Совета Федерации. Каждый субъект Федерации в Совете Федерации имеет по два

представителя.

Территории федераций состоят из территорий входящих в них государств и

государственных образований. «Российская Федерация обеспечивает целостность и

неприкосновенность своей территории», – говорится в статье 4 Конституции России.

Право выхода из состава федераций за их субъектами в современных конституциях не

признается, что обеспечивает единство и целостность государства. Республики,

входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 г. об образовании СССР и последующих

общесоюзных и республиканских конституций таким правом наделялись. По оно не

реализовывалось за все шестьдесят девять лет сущесч новация Союза.

Попытка южных штатов выйти из состава США привела к гражданской войне 1861–1865

гг. и к утверждению принципа неделимости федерации, получившего подтверждение в

заявлении Верховного суда о том, что Соединенные Штачы есть нерушимый союз,

состоящий из нерушимых штатов. 11а большой государственной печати США, отражая

данное положение, начертаны слона: «И.) множества – единство».

Федеративные государства характеризуются тем, что наряду с общефедеральной

конституцией и законодательством конституции и законы имеют и субъекты

федерации. Но они не обладают верховенством на своей территории. Конституция

Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории

Федерации, Конституция и законы США являются высшими законами страны.

Аналогичные положения содержатся в конституциях ряда других государств

(Аргентины, Венесуэлы, Канады, Мексики), распространяя действие общефедеральных

законов, принятых по вопросам компетенции федерации, на всю ее территорию.

Признак федеративных государств – наличие общефсдерального гражданства и

гражданства членов федерации.

Исторически известна и такая форма объединения государства, как конфедерация,

сочетающая признаки международно-правовой и внутригосударственной организаций.

Конфедерации как объединения государств создавались для достижения главным

образом внешнеполитических и военных целей. Они были известны периоду

становления. буржуазных государств, некоторые из них распались, другие явились

переходной формой к более прочным федеративным связям. Такие федерации, как США,

Швейцария, прошли в прошлом стадию конфе-

* См Государственный строй США М, 1976 С. 57

деративного союза. Конфедерациями были: Нидерланды (1579–1795), США (1776-1787),

Швейцарский союз (1815-1848), Германский

союз (1815-1866) и др.

Конфедерация есть союз государств, объединенных одним или несколькими общими

органами при сохранении каждым государством своего суверенного существования.

Попытки создания конфедераций имелись и в XX в., но они оказались неудачными.

Современные конфедерации просуществовали недолго. Это Объединенная Арабская

Республика, включившая Египет и Сирию, а также Сенегамбия, объединившая на

несколько лет Сенегал и Гамбию.

Создание конфедераций возможно и в будущем. Их характерные признаки следующие:

создание конфедерации, как правило, закрепляется договором; суверенитет

сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется на все

объединение в целом; конфедерация образует лишь те органы, которые необходимы

для выполнения • ее целей и задач; субъекты конфедерации имеют право выхода и

нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей

территории; конфедерации чс имеют общей конституции, единой денежной системы,

единого граждане гва.

Каждое суверенное государство вправе самостоятельно определять характер своих оч

ношений с другими государствами, действуя на основе общепризнанных принципов и

норм международного общения, а также решать проблемы внутреннего устройства в

соответствии со своими интересами.

Независимо от форм национально-государственного устройства

территории государств подразделяются на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальное устройство не сводится к простому

географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации

жизни людей, производства и управления. В его основу положено несколько

принципов, наиболее универсальными среди которых являются экономический,

национальный и политический.

Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и

производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности и

плотности населения, его тяготение к определенным экономическим центрам,

направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

Национальный принцип немаловажен в многонациональных государствах. Его суть в

том, чтобы одноименные народы не были искусственно, вопреки их желанию,

разделены по различным административ-

* См Федерация и зарубежных странах М, 1993. С. 5–7.

но-территориальным единицам. Характерное действие этого принципа можно наблюдать

в административно-территориальном устройстве многонационального Дагестана –

субъекта Российской Федерации. Отдельные районы этой республики – Лакский,

Ногайский, Табасаранский – носят наименование тех народов, которые в них

преобладают и являются коренными.

Политический принцип предполагает так установить административно-территориальное

деление страны, чтобы приблизить органы

власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.

Комплексное применение экономического, национального и политического принципов,

с учетом сложившихся традиций и иных факторов, позволяет осуществить

рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерные

признаки: четко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая

целостность территории, право населения формировать органы государ- • ственной

власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права определенная

территория обретает черты, присущие социально-политической организации, и

получает статус административно-тер риториальной единицы.

Административно-территориальное устройство каждой страны имеет особенности, а ее

подразделения – свои наименования. В федерациях на

административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в

унитарных государствах – вся территория страны.

Так, например, в США территории штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда,

делятся на графства. В двадцати штатах графства подразделяются на низовые

административно-территориальные единицы:

тауншипы и тауны. В штатах создаются специальные округа, в том числе и школьные.

Территории субъектов Российской Федерации делятся на районы, города, села и

поселки. В некоторых областях предприняты попытки восстановить существовавшие в

России до Октября 1917 г. волости и уезды, а сами области и края переименовать в

губернии.

Организация России с точки зрения ее внутреннего построения с учетом

национальных и территориальных факторов представляется сложной и настолько

важной, что от нее в значительной степени зависят настоящее и будущее нашей

страны и ее государственности.

До Октября 1917г. Россия представляла собой унитарное государство, главным

звеном административно-территориального устройства которого были губернии. На

окраинах империи на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые

области, где формирова

лись специальные войсковые казачьи части, выполнявшие главным образом

оборонительные, но вместе с тем и хозяйственные функции. Ряд регионов (Польша,

Финляндия, отдельные районы Средней Азии) пользовались достаточно широкой

самостоятельностью.

Все это с формирующейся культурно-национальной автономией обеспечивало

необходимую устойчивость территориальной организации Российской империи.

Революционные события 1917г. охватили все основные сферы российской

действительности, всколыхнув мощное национальное движение и активизировав

стремление народов к национальной государственности. После установления

советской власти создание федеративного государства, построенного по

национально-территориальному принципу, стало государственной политикой.

В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав

трудящегося и эксплуатируемого народа, согласно которой Советская Российская

республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация

советских национальных республик, что нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918

г. В"статье II этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей,

отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в

автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Так

была заложена правовая основа для создания федерации по

национально-территориальному принципу.

Русский народ не имел своей собственной государственности, предполагалось, что

ею является вся Российская Федерация, в границах которой в качестве ее субъектов

образуются автономии. В таком виде Российская Федерация в 1922 г. объединилась с

другими республиками в Союз ССР.

С прекращением в 1991 г. существования СССР в Российской Федерации

активизировались процессы суверенизации. Автономные республики отказались от

статуса автономий и приняли Декларацию о государственном суверенитете,

автономные области (за исключением Еврейской) провозгласили себя республиками,

некоторые автономные округа ставят вопрос о выходе из состава краев и областей,

о преобразовании их в республики.

Неоднозначные процессы идут в исконно русских регионах – краях и областях.

Стремление к самостоятельности национальных районов, жизненные реальности

побудили и их поставить вопрос об изменении своего статуса, что привело к

признанию краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга субъектами

Федерации.

Таким образом, Российская Федерация в настоящее время строится по

национально-территориальному и территориальному принципам. Первый положен в

основу формирования республик и автономий, вто-

рой – краев, областей, городов федерального значения как субъектов Федерации.

Разновариантный характер субъектов Федерации, ее асимметричность требуют

четкого, в первую очередь правового, механизма функционирования государственных

структур различных уровней, отлаженное™ системы федеральных связей. Российская

Федерация формировалась как федеративное государство на основании закона. Лишь

одна автономная республика вступила с Россией в договорные отношения. 20 марта

1919 г. было подписано Соглашение центральной Советской власти с Башкирским

правительством о Советской Автономии Башкирии. Создание в 1922 г. Союза ССР было

юридически закреплено договором.

Договорный характер регулирования федеративных отношений был использован в 1992

г. для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами

и органами власти субъектов Российской Федерации. Но этим договором Федерация не

создавалась, им лишь упорядочивались отношения внутри ее. Две республики

(Татарстан и Чечня) Федеративный договор в 1992 г. не подписали. Но переговорный

процесс продолжался, и в 1994 г. был подписан Договор Российской Федерации и

Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании

полномочий. С момента принятия действующей Конституции РФ такие договоры

подписаны с 46 субъектами Федерации.

Россия многонациональна и федеративна. Это положение должно лежать в основе

российской государственной политики. Учет особенностей республик и регионов,

наделение их равными социально-экономическими, бюджетно-финансовыми и иными,

связанными с собственностью и рыночными отношениями, правами позволит при

сохранении многообразия добиться единства по важнейшим стратегическим

направлениям, определяющим облик общества, благополучие его народов. Возможно,

наряду с национальной автономией, созданной по национально-территориальному

принципу, образование территориальных автономий, основанных по воле населения и

его исторически сложившейся культурно-этнической общности (казачества,

например), где это не ущемляет интересов других народов.

Вместе с национальной и территориальной автономией в Российской Федерации

широкое распространение может получить культурно-национальная автономия (немцы

Поволжья и других регионов) с тем, чтобы учесть и сбалансировать интересы

различных народов.

Все это призвано способствовать укреплению российской государственности,

объединившей в федерации многие народы, исторические судьбы которых

нерасторжимы.