§ 6. Деятельность правоохранительных органов

Государство США в XX в. в целом характеризовалось поступательным развитием либеральных порядков, выдер­жавших проверку временем даже в 30-е гг., когда страна оказалась на грани национальной катастрофы и на повест­ку дня со всей остротой был поставлен вопрос о введении чрезвычайных мер для преодоления жесточайшего эконо­мического кризиса. "Новый курс" как либерально-демокра­тическая государственная мобилизационная модель и стал своеобразной альтернативой другой антикризисной моби­лизационной модели - фашизму с его антинародным, тоталитарным режимом.

Однако и в США государственное развитие в парламентско-демократических формах и условиях политического плюрализма не было гладким. Спады и подъемы организо­ванного демократического движения, усиления или ослаб­ления сил реакции в связи с меняющейся внутриполитиче­ской и внешнеполитической обстановкой непосредственно отражались на способах, методах осуществления государ­ственной власти, и прежде всего на деятельности чрезвы­чайно пестрой американской системы правоохранительных органов и тесно связанных с ними органов внутренней и внешней разведки.

По данным американской прессы, в США действует около 40 тыс. полицейских органов со своими собственными правами и институтами. Разнообразие их структуры и ком­петенции в отдельных штатах и городах обусловлено глав­ным образом федеративным устройством страны.

Наиболее важным звеном системы правоохранитель­ных органов наряду с судебной системой является атторнейская служба, состоящая из федеральных, штатных и местных учреждений исполнительной власти, наделенных правомочиями от имени государства возбуждать уголов­ные дела, расследовать нарушения законов, поддерживать обвинение в суде, привлекать правонарушителей к уголовной ответственности. Их отличие от европейских про­курорских органов состоит в том, что они не имеют над­зорных за законностью функций, играют особую полити­ческую роль в американском обществе, не знают строгой иерархической соподчиненности, - местные атторнейские органы не подчинены органам штатов, штатные - феде­ральным.

Назначает главу федеральной атторнейской службы - Генерального атторнея непосредственно президент с со­гласия Сената, который при отборе кандидата на эту высо­кую должность руководствуется прежде всего соображе­ниями партийной политики. Генеральный атторней высту­пает не только в качестве главы целой системы федераль­ных органов, осуществляющих следственные, разведыва­тельные, сыскные, прокурорские и другие функции, но и в качестве правительственного юрисконсульта, политическо­го советника президента. В его ведении находятся тюрьмы, дела иммигрантов, борьба с наркотиками и пр.

Вместе с тем на федеральном уровне атторнейская служба является строго централизованным аппаратом, гла­ва которого - Генеральный атторней - руководит Мини­стерством юстиции США и своими представителями в фе­деральных судебных округах - атторнеями и маршалами. Маршалы призваны исполнять все приказы и распоряже­ния федеральных судов. Они руководят и специальными полицейскими формированиями, которые используются для обеспечения порядка при чрезвычайных обстоятельствах.

Общая тенденция развития государственного аппарата США определила процессы централизации полицейских органов, все большего сосредоточения власти в руках Гене­рального атторнея и подчиняющегося ему Министерства юстиции, дальнейшего усложнения структуры этих органов, отражающей основные направления их деятельности. Бо­лее половины многочисленных сотрудников Министерства юстиции (всего полицейские силы насчитывают около 0,5 млн. человек) связаны со следствием и оперативно-розыск­ной работой, сосредоточенной в таких его крупнейших подразделениях, как Федеральное бюро расследования, Служ­ба иммиграции и натурализации (СИН), перешедшая к Ми­нистерству юстиции в 1940 г., Администрация по примене­нию закона о наркотиках (АПЗН), созданная в 1973 г. в связи с превращением наркомании в национальное бедст­вие США.

В 1954 году для борьбы с "коммунистической угрозой" и "шпионажем" был создан Отдел внутренней безопасности Министерства юстиции, который в 1973 г. был объединен с Отделом по уголовным делам Министерства юстиции. След­ственно-полицейская деятельность этих подразделений тесно переплеталась с официально признанной негласной, внут­ренней разведкой, сбором информации, не имеющей пря­мого отношения к конкретному уголовному преследованию.

Формально ФБР, отделения которого созданы по всей стране, призвано вести следствие по преступлениям, пре­дусмотренным федеральным законодательством. В поле его деятельности, однако, оказывается значительно более ши­рокий круг дел, особенно тех, которые приобретают шум­ный политический резонанс. ФБР является органом тайно­го сыска. В 1949 г. руководящее положение ФБР как центра политического сыска было закреплено путем предоставле­ния его главе функций межведомственной координации всей деятельности по обеспечению внутренней безопасности, включая операции разведывательных служб армии, авиа­ции и военно-морского флота.

Разведывательно-сыскная деятельность ФБР и других подразделений министерства юстиции тесно связана с дея­тельностью специальных разведывательных органов США, входящих в разведывательное сообщество США. Основное звено этого сообщества - Центральное разведывательное управление (ЦРУ)*. Закон 1947 г. формально не наделял ЦРУ полицейскими полномочиями, специально подчеркивая, что оно не будет выполнять функций, связанных с внутренней безопасностью. Но обязанность защищать "национальную безопасность" создавала широкие возможности обхода этих ограничений. Очень емкая характеристика ЦРУ была дана в 1954 г. в официальном докладе специальной исследова­тельской группы под председательством конгрессмена Дулитла, в котором это управление было названо "тайной, пси­хологической, политической и полувоенной организацией", для которой "требования норм человеческого поведения и американских традиций "честной игры" должны быть не­приемлемы".

* В разведывательное сообщество кроме ЦРУ входят Управле­ние национальной космической разведки, специализирующееся на разведке с помощью средств связи, электронного шпионажа и др.; Агентство национальной безопасности АНБ - "тайная империя" Пен­тагона, включающая созданное в 1961 г. Разведывательное управле­ние министерства обороны США (РУМО) и соответствующие отделы в армии, ВВС, ВМС; Управление разведки и исследований госдепар­тамента США и др.

Известный американский правовед Л. Фридмен в своей книге "Введение в американское право", изданной в Нью-Йорке в 1984 г., указывает на ряд периодов в истории Аме­риканского государства XX в., "которые вряд ли вызовут чувство гордости" американцев. Он соотносит эти периоды лишь с бездеятельностью Верховного суда, призванного сто­ять на страже законности. По его утверждению, это - вре­мя первой мировой войны и 20-е гг. "когда сотни пособни­ков" и "красных" отправлялись в тюрьмы, 50-е гг., "времена маккартизма" и всего протяжения "холодной войны".

Но эти времена свидетельствуют не только о простой бездеятельности Верховного суда США, но и о изменениях в государственной политике, в деятельности всей системы правоохранительных органов страны.

Наступление сил реакции на демократические права и свободы американских граждан в первые десятилетия XX в. стало прямым следствием обострения социально-классовых противоречий после 1917 г., Октябрьской революции в Рос­сии, когда борьба американских рабочих за свои права сопровождалась размахом антимонополистического, антиво­енного пацифистского движения против участия США в первой мировой войне, а затем за расследование роли воен­ных промышленников в вовлечении США в эту войну.

Против рабочего и демократического движения был пущен в ход широкий арсенал карательных средств. На уничтожение "красной заразы", всякого проявления ради­кализма была направлена деятельность Бюро расследова­ния Министерства юстиции, созданного в 1916 г. (будущего ФБР), превратившегося уже в это время в мощный кара­тельный аппарат. В рамках Министерства юстиции был соз­дан также отдел общей разведки, которому предстояло иг­рать роль мозгового центра Бюро расследования. К охоте за "красными" подключилась армия, где в 1917 г. был создан "корпус разведывательной полиции". В 1919 г. американ­ский Сенат принимает резолюцию о пресечении "больше­вистской пропаганды", в соответствии с которой создается сенатская следственная комиссия, одна из первых в ряду комиссий и комитетов "по расследованию антиамерикан­ской деятельности".

С 1917 года был принят ряд чрезвычайных законов во­енного времени, в том числе Законы 1917 и 1918 гг. о шпио­наже, которые стали широко применяться к политическим противникам режима, к участникам антивоенного рабочего движения и пр. Их зачислили в разряд "иностранных аген­тов", "подрывных элементов", "саботажников, подрывающих оборону США". На основании Закона о призыве к мятежу 1919 г. карались любые антиправительственные высказы­вания. Коммунистическая партия Америки была объявлена "подрывной организацией", защищающей большевистское правительство Советской России.

После прекращения действия в 20-х гг. федеральных законов военного времени легислатуры многих штатов при­няли законы "о преступном синдикализме", "о преступной анархии", согласно которым "антиправительственным аги­таторам", к которым причислялись члены КПА и других левых организаций, угрожало наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет.

Гонениями за инакомыслие, расширением репрессив­ной деятельности полицейского аппарата было отмечено и первое послевоенное (40-50-х гг.) десятилетие в США, а также все время так называемой "холодной войны".

Главным направлением послевоенной "правоохрани­тельной" политики стало преследование коммунистическо­го движения США, когда репрессивный аппарат не прово­дил особых различий среди участников демократической оппозиции, относя к "подрывным", "экстремистским", "крас­ным" и членов Компартии США, и участников антивоенно­го движения и движения за гражданские права - черных американцев. В период "второй красной паники", как его определяют американские политологи, для борьбы с демо­кратическими силами стал широко использоваться Закон Смита 1940 г. (Акт о регистрации иностранцев), согласно которому объявлялась преступной "пропаганда насильст­венного свержения правительства", вводилось понятие "ор­ганизации, находящейся под контролем иностранного госу­дарства".

Вопреки констатации в 1945 г. Верховным судом США факта об отсутствии угрозы со стороны Компартии США "свергнуть правительство силой или насилием", всякое рас­пространение леворадикальных идей стало приравнивать­ся к "подстрекательству к мятежу".

В этот период создается постоянно действующая ко­миссия палаты представителей американского конгресса по расследованию антиамериканской деятельности, принимается серия президентских исполнительных приказов и ан­тидемократических законов. Исполнительный приказ № 9635 1947 г., например, запрещал под предлогом "несовместимо­сти" нахождение на федеральной службе коммунистов. Дополняющий его приказ № 10450 1953 г. с традиционной ссыл­кой "на интересы национальной безопасности" ставил в за­висимость принятие или оставление на государственной службе того или иного лица от результатов предваритель­ного расследования ФБР.

Центральное место среди антидемократических пра­вовых актов этого времени принадлежало Закону о внут­ренней безопасности 1950 г., получившему название по имени его авторов - Закона Маккарэна-Вуда. Закон ис­ходил из априорной посылки, что коммунистические орга­низации США создают явную и реальную угрозу общест­венному строю и "существованию свободных американских учреждений", будучи подрывными, преступными органи­зациями "коммунистической диктатуры иностранного го­сударства". Вместе с тем закон предусматривал наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет, или штраф в 10 тыс. долл., или то и другое вместе за любые действия, которые были расценены следственными органами как со­действующие установлению в США "тоталитарной дикта­туры".

По степени опасности "подрывные" организации клас­сифицировались в законе для последующей регистрации в Министерстве юстиции и решения вопроса об их судьбе на "организации коммунистического действия" (это прежде всего Компартия США), и "организации коммунистическо­го фронта", к числу которых могла быть отнесена любая демократическая организация, политические требования которой так иди иначе совпадали с требованиями Коммуни­стической партии США. Решение вопроса об отнесении об­щественной организации к той или иной категории было вверено создаваемому в соответствии с законом Управле­нию по контролю над подрывной деятельностью. Признан­ные "коммунистическими" организации, не прошедшие в определенный срок регистрации и не представившие тре­буемых законом сведений (о численном составе, должност­ных лицах, денежных поступлениях и расходах и пр.), под­лежали штрафу в 10 тыс. долл., а их должностные лица за те же действия - уголовному наказанию до 5 лет тюремного заключения, или штрафу до 10 тыс. долл., или тому и другому вместе.

Закон предусматривал также широкий перечень ограничений для членов коммунистических организаций: рабо­тать в государственном аппарате, на военных предприяти­ях выезжать за границу и пр. Каждая зарегистрированная организация лишалась права пользоваться услугами почты для пересылки своих программ и пр.

Вторая часть Закона Маккарэна-Вуда предоставляла президенту право провозглашать "чрезвычайное положение внутренней безопасности" в случае вторжения на террито­рию или во владение США неприятеля, а также "восстания внутри США", что давало возможность Генеральному атторнею содержать под стражей любое лицо на основании про­стых подозрений, что это лицо может принять "участие или сговориться с другими лицами принять участие в актах шпио­нажа и саботажа". Таким образом, узаконивалось антикон­ституционное право превентивного ареста и помещения в концлагеря неугодных режиму лиц без суда и следствия.

Принятый вслед за Законом Маккарэна-Вуда в 1954 г. Закон Хэмфри-Батлера о контроле над коммунистической деятельностью прямо объявил Коммунистическую партию США "орудием заговора, замышляющего свержение пра­вительства США", и объявил ее вне закона.

Законом Маккарэна-Вуда создавалась юридическая база для антидемократической политики ущемления прав аме­риканских граждан, получившей название "маккартизма", по имени сенатора Д. Маккарти, инициатора расследований в конгрессе по выявлению "шпионов и коммунистов" в государственном аппарате США. Никогда прежде тесная связь американского конгресса с ФБР не принимала таких мас­штабов, как в 1953 г., когда Д. Маккарти как председатель сенаторского комитета по правительственным операциям и его постоянного подкомитета по расследованию был наде­лен широкими полномочиями для проверки деятельности любого административного органа.

К следственным операциям конгресса, приводящим к тяжелым последствиям - увольнению с работы, политиче­ской изоляции и другим, был подключен и подкомитет юри­дической комиссии США.

Под напором демократической общественности Верхов­ный суд шаг за шагом начал с 1963 г. признавать явную неконституционность ряда положений закона Маккарэна-Вуда. В 1963 г. (и в 1967 г. повторно) суд округа Колумбия по делу Компартии США признал требования ее регистрации противоречащими V поправке американской Конституции. В 1967 г. было объявлено неконституционным запрещение предоставлять коммунистам работу на военных предпри­ятиях и пр.

В 70-х гг. США отходили от "маккартизма", как от тя­желой болезни. Незаконной, преступной называлась анти­демократическая репрессивная деятельность ФБР и ЦРУ не только на страницах газет, но и в следственных комите­тах, созданных в 1975 г. в американском конгрессе. Еще в 1974 г. в связи с рядом скандальных разоблачений в печати, резким ослаблением позиций республиканской администрации после "уотергейта" был издан исполнительный при­каз об упразднении списка "подрывных организаций".

В заключительном докладе "Избранного комитета се­ната по разведке", например, говорилось об отсутствии "не­обходимой законодательной базы для обеспечения того, что­бы разведывательные ведомства выполняли свои задачи в соответствии с конституционным процессом", а также о необходимости "механизма и практики надзора конгресса" за этими организациями, в частности "за расходами разведы­вательных ведомств".

Расследования в конгрессе в 1975, 1976 гг. предопреде­лили реформы аппарата политической полиции и разведки в направлении усиления контроля над ним и придания его деятельности более гибких и тонких форм. В 1976, 1977 гг. в обеих палатах конгресса США были созданы постоянные комитеты по делам разведывательных учреждений с ука­занием необходимости усиления надзора законодателей за разведывательной деятельностью, которая должна осуще­ствляться в соответствии с "конституцией и законами".

Установленный впоследствии контроль над деятельностью ЦРУ был вверен Генеральному инспектору, назначаемому из собственных сотрудников этого ведомства, хотя другие ведомства находились под контролем независимых генераль­ных инспекторов. Только очередной скандал, в котором были замешаны сотрудники ЦРУ, связанный с незаконной про­дажей оружия Ирану, заставил американский конгресс лишить этой привилегии ЦРУ. Принятая, несмотря на упор­ное сопротивление ЦРУ, в 1989 г. поправка к законопроекту об ассигнованиях на нужды разведки (по оценкам специалистов, она составляла в это время примерно 25 млрд. долл.) предусмотрела должность еще одного независимого гене­рального инспектора, которому вменялось в обязанность дважды в год докладывать о своей контрольной деятельно­сти, а также о "существенных проблемах, нарушениях и недостатках" в программах и операциях ЦРУ комитетам конгресса по разведке. Формально широкие контрольные права генерального инспектора ЦРУ, получившего доступ ко всем его архивам, докладам и документам, ограничива­лись, однако, правом общего надзора за его деятельностью со стороны директора ЦРУ, который может запретить про­ведение в своем ведомстве каких-либо расследований под предлогом "защиты жизненно важных национальных инте­ресов США".