Часть 3. Государство в современной россии

Предыдущие части нашего исследования были направлены на анализ того, как меняется поведение основных микроэкономических агентов (как формируются новые нормы и правила) в условиях радикального изменения макроэкономической среды, с которого и начался процесс системной трансформации российского общества. Как показывает опыт России, макроэкономические меры вовсе не оказывают того прямого и непосредственного воздействия на агентов микроэкономики, которое им предписано в традиционной экономической парадигме. Стандартный набор рекомендаций для перехода к рынку, "либерализация + финансовая стабилизация + приватизация" (возможны варианты: много и сразу или небольшими дозами, т.е. шоковая терапия или градуализм), испытанный в разных вариантах, привел в различных постсоциалистических странах к очень разным результатам. Попытаемся выяснить, какую роль в успехе или неуспехе наших реформ сыграл сам их инициатор.

В начале трансформации именно существующий государственный аппарат (правительство) выступил инициатором системных изменений, став дестабилизирующим устоявшийся экономический порядок фактором. Данная, заключительная часть монографии представляет собой попытку провести институциональное исследование как собственно изменений макроэкономической среды, так и, главным образом, трансформации самого государства как особого рода организации.

Трудность поставленной задачи заключается в том, что нельзя рассматривать существующее в настоящее время государство как некое целое, для которого возможно устойчивое существование целей, приоритетов, механизмов, последовательное проведение соответствующей политики и т.д. Российское государство 1990-х гг. является, как мы полагаем, неустойчивым набором формальных и неформальных институтов с довольно коротким периодом существования (или всей жизни), находящихся под сильным влиянием лоббистов различных групп влияния, многие из которых остаются либо скрытыми, либо нелегальными. Перечень такого рода государственных институтов велик, но в наиболее общем виде их можно разделить на следующие группы.

1) Институты, унаследованные из квазисоциалистического прошлого:

а) формальные – система трудовых отношений; пенсионная система; здравоохранение и образование;

б) неформальные – ожидания патернализма со стороны государства как со стороны домохозяйств, так и со стороны предприятий; теневой сектор экономики.

2) Новые рыночные институты (преимущественно формальные): частная собственность, рынки товаров, денег, капитала, негосударственная финансовая система, механизмы банкротства и др.

3) Новые квазирыночные институты, которые отражают процессы адаптации экономических агентов к неприятным для них институциональным изменениям (преимущественно неформальные): бартер, механизмы ухода от налогов, "черный нал" и так далее.

Сложные взаимодействия между этими институтами остаются неизвестной компонентой, влияющей не только на принятие тех или иных решений на уровне правительства и государства в целом, но и, главное, на реакции и стратегии адаптации различных участников рынка к изменениям институциональной среды.

Таким образом, современное постсоветское государство подобно двуликому Янусу, один лик которого глядит в прошлое, а другой – в будущее. Если резкое разрушение старой институциональной системы централизованно управляемой экономики произошло в относительно сжатые сроки, то процесс формирования новой системы институтов представляет собой длительный и сложный процесс. Взаимодействие традиционных институтов с новыми демонстрирует гамму вариантов от исчезновения традиционного института, замещения исходных отношений новым типом, адаптации и ассимиляции вплоть до полного отторжения привнесенного извне института. Трудности становления новых типов взаимодействий усугубляются тем, что формирование рыночных норм и правил происходит во многом спонтанно, наугад, в отсутствии представлений о желаемой конфигурации институционального пространства, в условиях обострения деструктивных процессов в экономике и обществе.

Двойственная природа государства, которое, с одной стороны, выступает в качестве основного генератора институциональной среды (по крайней мере, в области формальных норм и правил), а с другой – является одним из активных участников рыночных взаимодействий, приобретает особенно конфликтные формы в период системной трансформации, что приводит к противоречию целей и политик.

Поиск ренты, различные формы оппортунистического поведения, характерные как для государственного аппарата, так и для взаимоотношений между фирмами (бизнесом) и государством, между субъектами Федерации и центром, выступают внешними проявлениями искаженной с точки зрения долгосрочной перспективы развития общества институциональной структуры. Непосредственным результатом существующего институционального устройства становится рост трансакционных издержек вместе с увеличением бюрократического аппарата и расширением возможностей для коррупции.

Общая логика третьего раздела такова: от анализа возможностей институционального подхода в понимании целей и функций государства в условиях трансформации (глава 12) к общему обзору роли государства в подготовке и проведении реформ (глава 13), затем к исследованию основных механизмов деятельности постсоветского государства – старых, унаследованных от советского общества (главы 14), и новых, адекватных рыночному хозяйству (глава 16). В 14-й главе делается акцент на функциях перераспределения, что закономерно ставит вопрос об оптимальном политическом деловом цикле, который рассматривается в 15-й главе. Эта глава служит "мостиком" между перераспределением существующих благ и созидательным началом государственной власти, ростки которого рассматриваются в последней главе монографии.

В двенадцатой главе (И.В. Розмаинский, М.Ю.Малкина) дается общая характеристика институционального подхода к анализу роли государства в рыночных и переходных экономических системах. Согласно институциональной теории, государство является, прежде всего, генератором институциональной среды, которая определяет ограничения выбора хозяйствующих субъектов, формирует их структуру стимулов и предпочтений, влияет на соответствующую степень рациональности поведения, способствует координации действий и снижает степень неопределенности. Государство можно определить поэтому как набор нерыночных институтов принятия решений. Важнейшей характеристикой государства как организации особого рода является его двойственная природа – с одной стороны, оно само формирует "правила игры", с другой – должно им подчиняться. Главными из этих правил являются правила, связанные со спецификацией и защитой прав собственности, а также соблюдением контрактных обязательств, без чего рыночное хозяйство не может нормально существовать.

В переходных системах государство призвано выступать в качестве инициатора изменений институциональной среды, а также должно поддерживать создание конкурентной альтернативы “институциональным ловушкам”.

Для перехода российской экономики на путь подлинного развития необходимо не только правовое обеспечение государством хозяйственной жизни и связанное с этим создание эффективных правил игры, но и радикальная смена общественной идеологии, предполагающая резкий социальный остракизм в отношении теневых видов деятельности и поощряющая честный и созидательный труд.

В тринадцатой главе (А.В.Дементьев) проводится ретроспективный анализ политики проведения российских реформ. Хотя именно российское государство инициировало попытки рыночной модернизации, оно унаследовало от своего советского прошлого многочисленные институты, формирующие ее высокую инерционность. Это и государственная (общенародная) собственность на средства производства, и отсутствие во многих отраслях равновесных цен и рыночных сигналов, заменяемых государственным регулированием цен и централизованным размещением ресурсов. Устойчивость такого рода системы базируется на существовании "бюрократического рынка", отражающего институционализацию форм адаптации экономических агентов к такой структуре, а также на своего рода стабилизаторах, позволявших сглаживать ее недостатки. В течение длительного периода политика государства в области институционального планирования была неопределенной, что создало для экономических агентов возможность адаптироваться к существующей "недореформированной" структуре с искаженными сигналами и стимулами, провоцирующей возникновение "институциональных ловушек". Тем не менее институциональный базис, определяющий рамки реально существующей в настоящее время экономики и возможности для ее дальнейшего реформирования, сформирован, и стержнем его можно считать создание института национальной государственности, появление частной собственности в результате приватизации (запрет на пересмотр результатов которой позволяет считать рыночные преобразования необратимыми), развитие финансовой системы и Центрального банка, зарождение рынков товаров, труда и капитала.

В четырнадцатой главе (А.В.Ермишина §§1, 2, М.Ю. Малкина и И.В. Розмаинский § 3, З.Б.-Д. Дондоков и И.В.Дондокова §4), посвященной государству всеобщего распределения, подробно рассматриваются наиболее важные рудименты старых функций, воспроизводящиеся в новом, постсоветском государстве, – управление государственной собственностью, государственное регулирование коммерциализированных отраслей, перераспределение финансовых средств и социальная политика. Конечно, эти функции нельзя трактовать только как рудиментарные, поскольку они выполняются и современными государствами в развитых странах. Однако именно в этих видах деятельности пережитки советского прошлого прослеживаются наиболее рельефно.

Начальные параграфы этой главы посвящены проблемам остаточной государственной собственности и прямого государственного регулирования. В государственной собственности сохраняется огромное число объектов, которые отличаются организационным и правовым многообразием. Основной проблемой в этой области является сложность эффективного управления. Однако существуют механизмы, которые позволяют отчасти компенсировать влияние дифференциации интересов или оппортунистического поведения агентов. Прежде всего, это реальная возможность сменяемости государственных служащих. Хотя в управлении государственной собственностью главная роль принадлежит совершенствованию формальных правил, однако именно здесь могут иметь большое значение неформальные институты, оказывающие прямое и косвенное регулирующее воздействие на объекты государственной собственности. Пример же подобного должно подавать само государство, и тогда в общественном сознании государственная собственность будет равнозначна национальной или народной собственности. Важное значение имеет также распространение идеологии, препятствующей оппортунистическому поведению, и создание институтов общественного контроля.

Российская ситуация характеризуется низкой формализацией контрактных отношений. Это служит источником противоречивости государственного регулирования. Так, многим регулируемым отраслям в период перехода к рынку государством были определены взаимоисключащие роли — обеспечить экономический подъем и развитие экономики и одновременно служить основным источником доходов государственного бюджета всех уровней, а также обеспечивать выполнение социальных функций. Налицо имплицитный контракт между слабым государством и сильными заинтересованными группами. Государство дает субъектам инфраструктурных отраслей возможность получать монопольную ренту в обмен на обеспечение минимального уровня социальной стабильности в стране и финансовой состоятельности государственного бюджета и бюджетных организаций.

Тематика следующего параграфа охватывает прежде всего сферу бюджетного перераспределения государственных финансов. Становление межбюджетных отношений в России рассматривается сквозь призму истории создания нового контрактного государства, принципом взаимоотношений в котором является федерализм. Особенностью текущей ситуации является неравенство отношений Центра с субъектами Федерации, при этом формальное равноправие субъектов, определенное конституцией, "дополняется" договорным принципом взаимоотношений республик с Центром. Неустойчивость институтов межбюджетных отношений способствует развитию экономического оппортунизма, который проявляется в отказе от перечисления налогов в федеральный бюджет, попытках установить барьеры на региональных рынках, закреплении в региональных законах полномочий, прямо противоречащих Конституции РФ, и т.д. Однако проявления оппортунистического поведения и сценарии взаимоотношений регионов с Центром нельзя рассматривать исключительно в негативном плане как результат недостаточной спецификации и защиты прав собственности и неразвитости контрактных отношений. Оппортунистические формы поведения являлись продуктом неэффективности устаревших институтов, не способных функционировать в новой среде. Именно благодаря (а не вопреки) таким видам поведения происходил отбор новых институтов, которые позволяли сохранить целостность государства. Пути усиления начал бюджетного федерализма связаны со становлением системы формальных институтов, которые не ограничиваются только выработкой законодательных норм, направленных на определение общих принципов организации государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий, но включают действие механизмов ответственности за нарушение законодательства.

Следующий параграф посвящен исследованию государственной социальной политики. Современные социальные процессы в России характеризуются изменением взаимоотношений между государством и отдельными членами общества. Государство в значительной степени сняло с себя ответственность за обеспечение условий общественного развития, что привело к резкому падению доверия к государственным структурам и проводимой ими политике. В условиях современной российской модернизации наблюдается не только процесс зарождения и становления предпосылок социальной ориентации экономики, формирование элементов гражданского общества, демократического политического режима, но и сохранение институтов социальной защиты и обеспечения, адекватных советскому периоду, для которых определяющими признаками являлись государственный патернализм и уравнительность.

В пятнадцатой главе (С.Г.Шульгин) проводится сравнительный анализ существующих теоретических подходов к проблеме поиска ренты, которая рассматривается как извлечение дохода без создания добавленной стоимости. Эффективность такого рода "контрпродуктивной" деятельности зависит от размеров делимого "пирога" и количества вовлеченных в рентоискательство игроков. Неоинституциональный подход к исследованию рентоориентированного поведения выделяет в качестве причин существования политической ренты неполноту и асимметричность информации, а также недостаточную спецификацию прав собственности на частные блага, представляемые общественным сектором. Рассмотрен вопрос влияния возможностей по поиску ренты на формирование политического делового цикла.

Финальная, шестнадцатая глава (Н.А.Кравченко §1, 3, А.В.Дементьев и И.В.Розмаинский §2) рассматривает, в какой степени постсоветское государство выполняет те функции, которые должны стать для него самыми важными, поскольку именно они адекватны рыночной системе хозяйства.

Начальный параграф этой главы рассматривает существующие формальные и неформальные институты защиты безопасности и прав собственности применительно к правам инвесторов. В течение переходного периода были заложены, хотя и несовершенные, основы правовой защиты участников рынка. Однако, как показывает практика, наличие формальных норм и правил, даже подкрепленное специально созданными структурами, не является достаточным для того, чтобы произошли изменения в области применения этих норм. В частности, формальное наличие гарантий защиты прав инвесторов не является достаточным для их защиты. Тем не менее процесс становления отсутствовавших ранее механизмов защиты прав собственности постепенно развивается, и темпы его довольно высоки. Насколько успешно и быстро будет происходить формирование системы защиты прав в настоящее время, по нашему мнению, в большей степени зависит от развития неформальных институтов — норм и правил взаимодействий — и их взаимодействия с формальными правилами. Развитие неправовых и внегосударственных институтов защиты прав собственности является очевидной угрозой, с которой связано сохранение сложившейся ситуации.

В следующем параграфе анализируется деятельность государства как генератора конкурентной среды. Основными функциями конкуренции в условиях ограниченной рациональности экономических агентов является обеспечение многообразия форм хозяйственной деятельности на рынке, а также селекция наиболее эффективных решений и организаций. В плановой экономике феномен конкуренции в большей степени характерен для сферы распределения, что проявляется в форме борьбы за присвоение ренты. Система, в которой преобладают стимулы к такого рода непроизводительной деятельности, в которой распределительная эффективность оказывается более высокой по сравнению с производственной, склонна к самоподдерживанию текущей институциональной матрицы. Возникает так называемый "эффект блокировки", порождаемый зависимостью поведения экономических агентов от институциональных рамок, в которых они возникли, что означает воспроизводство неравных условий конкуренции (различного рода административные барьеры, ограничения на вход на рынок). Это требует от правительства более решительных и последовательных действий в формировании институциональной среды, которая способствует доминированию стимулов к повышению производительной эффективности, а не стремление получить какие-либо распределительные преимущества. Практика деятельности антимонопольных органов в области поддержки конкуренции и официальная статистика указывают на высокую степень монополизации товарных рынков и о широкомасштабной противоправной монополистической деятельности в России. Это свидетельствует о недостаточной правовой базе регулирования и необходимости повышения эффективности судопроизводства и исполнения судебных решений. Государство оказывается и главным тормозом развития, если оно не в состоянии обеспечить недискриминационный характер своих взаимоотношений с бизнесом и гарантировать защиту прав собственности.

В финальном параграфе шестнадцатой главы исследуется политика государства в области стимулирования экономического роста. Устойчивое развитие имеет множество целей. Среди них рост дохода на душу населения является лишь одной из многих задач развития, которые включают рост качества жизни как за счет снижения стоимости частных благ и расширения общественных благ, так и за счет сглаживания неравномерности распределения созданного дохода. С позиций институционального подхода государство не только имеет сравнительные преимущества в осуществлении инноваций, имеющих характер общественных благ, но и обеспечивает взаимодействия между правительством, частным сектором, неправительственными организациями и другими элементами гражданского общества. В условиях системной трансформации правительство является одной из немногих консолидирующих сил, и для целей развития оно должно в большей степени взять на себя функции поддержки становления и эффективного функционирования частного сектора, а также обеспечение стабильности экономики (предсказуемость и определенность изменений в законодательстве, ограничение спекуляций, предупреждение кризисов) и снижение неравномерности распределения доходов между гражданами и территориями. Безусловно, это необходимые, но вряд ли достаточные условия для развития. Создание условий для наращивания и активизации инновационного потенциала представляется определяющим фактором развития для нашей страны. Так как основная масса инноваций генерируется за счет взаимодействия двух составляющих, в качестве которых выступают возможности, создаваемые новой техникой и технологией, и готовность к их восприятию со стороны потребителей, то государственной задачей является созидательная деятельность по обоим упомянутым направлениям. Следовательно, основные усилия со стороны регулирующих и управляющих органов надо сосредоточить не столько в области поиска новых источников инвестиций, сколько в создании механизмов повышения их эффективности, к числу которых относится стимулирование создания рыночных институтов.

Проделанный анализ позволяет сделать вывод о том, что повышение роли государства в создании институциональных предпосылок для развития рыночной экономики создаст надежные предпосылки для экономического роста и процветания нашей страны в XXI веке.