Глава vi. Основы конституционного строя российской федерации

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

Демократическое государство

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 1) Российская Федерация есть демократическое государство. Его демократизм находит выражение прежде всего в народовластии; разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении.

1. В Конституции Российской Федерации указывается (ст. 3), что носителем, суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократическим государством (народовластие – «демократия» в переводе с древнегреческого).

Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющих понятие «народовластие», сложна и требует специального рассмотрения.

С юридической точки зрения понятие «народа отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства.

Следует сказать, что в годы советской власти под народом понималась определенная историческая общность людей, которая изменяется в зависимости от задач развития, решаемых обществом в данный период. Сообразно с этим народ мог состоять лишь из трудящихся либо включать в себя и те социальные слои, которые, не относясь по своему социальному положению к трудящимся, тем не менее объективно участвовали в решении задач прогрессивного развития страны. Такой под-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

ход к определению понятия «народ» открывал перед тоталитарным государством широкие возможности для применения дискриминационных мер к миллионам неугодных по тем или иным мотивам граждан страны.

Власть есть возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть – явление социальное. Она возникает вместе с возникновением общества и существует во всяком обществе, поскольку всякое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.

С возникновением государства возникает и государственная власть как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение этой общей воле всех членов общества.

Государственную власть характеризует суверенитет государства, который проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости.

Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым, государственным аппаратом. Он представляет собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства. Государственный аппарат объединяет все государственные органы, а также армию, разведку, принудительные учреждения.

Государственная власть обладает силой государственного принуждения, осуществляемого специально приспособленным для этой цели аппаратом принуждения, являющимся частью государственного аппарата. Государство в необходимых случаях применяет меры государственного принуждения к лицам, совершившим правонарушения. Эти меры в зависимости от характера нарушений подразделяются на дисциплинарные наказания, административное воздействие, гражданско-правовую ответственность и уголовные наказания.

Государственная власть – не единственная форма власти народа. Еще одной формой власти народа является местное самоуправление. ~ Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание народа верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта – народ.

Конституция Российской Федерации закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в Российской Федерации. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, – указывается в ст. 3. – Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

Таким образом, народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.

В условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, т.е. гражданами государства, поскольку она выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных правах все граждане. Народовластие как форма государства и способ правления превращается таким образом в организационный принцип обладания властью и ее осуществления, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии.

Народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции).

В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.

Представительная демократия – осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории.

Выборное представительство – важнейшее средство, обеспечивающее подлинное народовластие. Выборное представительство образуют избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления.

Непосредственная демократия – форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. «Высшим непосредственным выражением власти народа, – указывается в Конститу-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

ции Российской Федерации (ст. 3), – являются референдум и свободные выборы».

Согласно Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»', референдум – это всенародное голосование граждан России по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум Российской Федерации проводится на всей ее территории.

На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции России.

На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы: 1) изменения статуса субъектов Российской Федерации; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); 3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; 4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и соборов, а также освобождения от их уплаты; 5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 6) амнистии и помилования.

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации.

Помимо всероссийских референдумов могут проводиться республиканские (республик в составе Российской Федерации), региональ-

См.: Собрание законодательства Российском Федерации. 1995. № 42. Ст. 3921.

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

ные и местные референдумы по наиболее важным вопросам жизни республики, региона и т.д.

Согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»', на референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о формировании состава органов государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления, персональном составе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия-на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Главное в выборах – то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный при-

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

знак выборов – прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления народовластия.

Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам конкретного государства, т.е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право – право не просто человека, а гражданина.

Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

2. Одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека является принцип разделения властей.

В своем классическом виде теория разделения властей была сформулирована Д. Локком и Ш. Монтескье. Ее сущность сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная – должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга.

Однако для обеспечения свободы, согласно этой теории, недостаточно одного лишь распределения власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы они находились во взаимном равновесии, чтобы ни один из органов не мог получить преобладание над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность другого органа.

В результате различные власти, организованные подобным образом, не подчинены друг другу, однако находятся в тесной связи между собой и во взаимодействии. Ни одна из них ничего не может сделать без других, и при несогласии между ними вся государственная деятельность должна остановиться. Но поскольку остановиться она не может, то «силою вещей, – считал Ш. Монтескье, – власти будут принуждены действовать и необходимость заставляет их действовать в согласии друг с другом». Результатом этого и явится их взаимное сдерживание, обеспечивающее свободу.

Теория разделения властей воспринята конституциями многих стран, хотя конкретные формы ее реализации весьма разнообразны. Наиболее полно и последовательно в своей изначальной трактовке теория разделения властей реализована в Конституции США 1787 года, в

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

которой прослеживается влияние как создателей этой теории, так и британских конституционных идеи начала XVIII века.

В годы советской власти в нашей стране принцип разделения властей был отвергнут как чуждый и неприемлемый. В лучшем случае, он рассматривался, выражаясь словами К. Маркса, «как обыкновенное промышленное разделение труда, примененное к государственному механизму в видах упрощения и контроля». Создание государства нового типа, государства социалистического, неразрывно связывалось с уничтожением буржуазного парламентаризма и строительством новых, социалистических органов народного представительства, одним из важнейших принципов организации которых являлась ликвидация разрыва между законодательной и исполнительной властями, соединение законодательства с управлением. Такими органами были признаны Советы, через которые народ должен был осуществлять принадлежащую ему государственную власть. Все другие государственные органы признавались подконтрольными и подотчетными Советам.

В Российской Федерации принцип разделения властей впервые был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в которой разделение власти па законодательную, исполнительную и судебную объявлялось «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства». В апреле 1992 года этот принцип был внесен в Конституцию в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России (ст. 1).

Разделение властей – один из основных принципов действующей Конституции Российской Федерации. В ст. 10 предусмотрено, что государственная класть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией Российской Федерации и законом.

Таким образом, согласно Конституции, разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и действительное, реальное взаимное ее уравновешивание, при котором ни одна из трех властей не может ущемить или подчинить себе другие и вынуждена действовать условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества.

Для того чтобы обеспечить реализацию принципа разделения властей не только в верхних эшелонах государственной власти, но и во всей иерархии государственных органов, Конституция (ст. 5) предусматривает соединение принципа разделения властей с принципом разграни-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

чения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами.

В современных условиях становления конституционного строя в Российской Федерации принцип разделения властей имеет особенно важное значение. Он нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе. Принцип разделения властей предусматривает систему «сдержек и противовесов», направленную на то, чтобы свести к минимуму возможные ошибки в управлении, односторонность подхода к решаемым вопросам. Рассматриваемый принцип призван обеспечить в конечном счете рационализацию и оптимизацию деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышение эффективности всего механизма управления государственными делами.

Разделение властей – не застывшее состояние обособленных государственных структур. Это работающий механизм, достигающий единства на основе сложного процесса согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных и на случай конфликтных состояний.

3. Демократия в Российской Федерации осуществляется на основе принципа политического многообразия.

Принцип политического многообразия (плюрализма) означает создание возможностей оказывать влияние на политический процесс всем социально-политическим или иным организациям, деятельность которых имеет политический аспект и находится в рамках Конституции.

Политический плюрализм способствует повышению эффективности народовластия, вовлечению в политическую деятельность широких слоев населения, легализует конституционную политическую оппозицию, создает условия для преодоления апатии народа и отчуждения его от власти, порожденных годами тоталитаризма.

Предварительным условием признания принципа политического плюрализма в нашем обществе стала ликвидация монополии КПСС на политическую власть. Ликвидация этой монополии открыла дорогу не только к признанию принципа политического плюрализма, но и к его реализации прежде всего путем постепенного создания в Российской Федерации многопартийной системы.

Становление принципа политического плюрализма, способствующее демократизации общества, не имеет ничего общего с попытками ввести «многовластие», нарушить стабильность в обществе или навя-

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

зать ему эгоистические цели отдельных социальных групп, вызвать распад социального управления и анархию.

Преимущества принципа политического плюрализма могут быть в полной мере раскрыты только в рамках конституционности. То есть для реализации принципа политического плюрализма необходимо, чтобы все социально-политические структуры, способные в полной мере гарантировать право граждан на объединение в общественные организации и защитить конституционные устои нашего общества посредством исключения в судебном порядке из общественной жизни политических организаций, угрожающих этим устоям, функционировали на четкой правовой, прежде всего конституционной, основе.

В Российской Федерации, указывается в Конституции Российской Федерации (ст. 13), признаются политическое многообразие, многопартийность. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Политический плюрализм – это свобода политических мнений и политических действий, что проявляется в деятельности независимых объединений граждан. Вот почему надежная конституционно-правовая защита политического плюрализма – предпосылка не только реализации принципа народовластия, но и функционирования правового государства.

Для реализации принципа политического плюрализма важно определение правового статуса политических партий, других общественных объединений и массовых движений, участвующих в политическом процессе и составляющих институционную основу политического плюрализма. Они должны иметь в этом процессе все необходимые права, соответствующие юридически закрепленным обязанностям государства и его органов.

Одно из наиболее важных мест в институционной основе политического плюрализма занимают политические партии, выражающие политическую волю своих членов и содействующие выражению политической воли гражданского общества. Партии являются важнейшим элементом политической системы любого демократического государства. Без них сегодня практически невозможно само осуществление государственной власти.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Партийные системы современных демократических стран весьма разнообразны, что объясняется социальными, национальными, историческими, религиозными и иными особенностями, свойственными каждому государству.

Необходимость многопартийности в демократических странах и ее специфические черты обусловлены прежде всего тем, что социальной основой многопартийности является само общество, состоящее из различных социальных слоев и групп с противоречивыми интересами. И чем сложнее социальная структура общества, тем больше причин для образования различных политических партий. Кроме того, многопартийность в демократическом обществе обусловлена наличием в нем конкурирующих группировок, которые борются между собой за влияние в парламентских и других выборных органах, за то, чтобы провести своих сторонников на выборные должности.

Политические партии имеют программные документы, публикуемые для всеобщего сведения. Политические партии вправе выдвигать кандидатов в депутаты, вести предвыборную агитацию, пользоваться государственными средствами массовой информации.

В представительных органах государственной власти и местного самоуправления разрешается создание организационных структур (фракции) политических партий. В других государственных органах и органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации создание организационных структур политических партий не допускается.

Политический плюрализм – это не только возможность состоять в любой, действующей в рамках Конституции Российской Федерации партии, но и не состоять ни в какой партии, быть беспартийным. Такая возможность гарантирует равные права гражданам на участие в политическом процессе, независимо от их партийной принадлежности.

Политический плюрализм несовместим с идеологическим единообразием. Он может реализовываться лишь в условиях идеологического многообразия. Поэтому при политическом плюрализме практически невозможно существование общегосударственной и общеобязательной идеологии.

Политический плюрализм базируется на многообразии форм экономической деятельности в Российской Федерации. Это многообразие обеспечивается тем, что основу экономики Российской Федерации составляет социальное рыночное хозяйство, где обеспечиваются свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнооб-

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

разие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита, добросовестная конкуренция и общественная польза.

4. Демократизм Российской Федерации означает наличие в ней местного самоуправления. «В Российской Федерации, – сказано в Конституции (ст. 12), – признается и гарантируется местное самоуправление».

Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека пли на народ в целом, но и на регионы и другие сообщества граждан.

Посредством местного самоуправления, включающего представительные органы власти, органы управления (местная администрация), различные территориальные формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания граждан и др.), а также органы территориального общественного самоуправления населения, решаются вопросы местного значения в Российской Федерации.

В годы советской власти понятие «местное самоуправление» длительное время решительно отвергалось как порожденное теорией и практикой «буржуазного муниципализма». Считалось, что функции каждого местного Совета, входящего в систему органов государственной власти страны, не исчерпываются решением местных вопросов, местных дел, а руководство местными делами каждый местный Совет сочетает с участием в решении общегосударственных задач, в формировании общегосударственной воли народа.

В современных условиях в Российской Федерации под местным самоуправлением понимается право и способность населения разных территориальных единиц управлять в рамках закона под свою ответственность и в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Следует сказать, что содержащиеся в Конституции Российской Федерации нормы, характеризующие ее как демократическое государство, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются.

Так, объявленный носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, ее народ на деле все больше отстраняется от реальной власти. Ведь свободные выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа, там, где они проводятся, не могут отражать его волю, поскольку в них обычно уча-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

ствует незначительная часть избирателей. Достаточно сказать, что даже при проведении выборов в Государственную Думу в 1995 году требовалось участие в них только 25 процентов зарегистрированных избирателей, чтобы признать выборы состоявшимися.

Фактически не реализуется в полной мере и принцип разделения властей. Сегодня это разделение характеризуется почти повсеместным господством исполнительной власти, а также президентской власти, стоящей над всеми другими властями.

Не реализованы на практике в должном виде и нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, которое там, где оно создано, в значительной мере формально.

Все это говорит о том, что потребуется еще немало времени и усилий народа России для создания условий, в которых конституционные нормы, предусматривающие построение демократического государства, могут быть в полной мере реализованы.

Человек, его права и свободы как высшая ценность

Конституция Российской Федерации (ст. 2) рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Тем самым она декларирует свое понимание взаимоотношений государства и личности, выдвигая на передний план именно личность. Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, – указывается в ст. 2, - обязанность государства».

Установленные Конституцией принципиальные положения, связанные с отношением государства к человеку, служат предпосылкой решения всех конкретных проблем правового регулирования статуса человека и гражданина в Российской Федерации. Таким образом, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является фундаментальной нормой конституционного строя Российской Федерации, образующей основу не только конституционно организованного общества, но и правовой защиты этого общества от возрождения попыток подавления личности, ущемления ее прав, игнорирования индивидуальных интересов и потребностей людей.

Для большинства зафиксированных в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина характерна более или менее тесная связь с признанием человека высшей ценностью. В них не просто в той или иной степени отражается это признание, но они вместе с основами конституционного строя России служат защите этих прав и

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

свобод. Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью служит достаточно определенным ориентиром и для совершенствования всей системы основных прав и свобод человека и гражданина в условиях развития демократического общества, преодоления на этом пути всякого рода сложностей и эксцессов.

Связь между признанием человека и его прав и свобод высшей ценностью и конкретными правами и свободами человека и гражданина состоит в том, что если ст. 2 Конституции излагает принцип взаимоотношений человека и государства лишь «негативно», т.е. с точки зрения возможного нарушения прав человека, и имеет в виду лишь объект защиты, то статьи Конституции, посвященные конкретным основным правам и свободам человека и гражданина, сформулированы уже с позитивных позиций (например, в ст. 22 Конституции закреплено, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность).

Эта взаимосвязь просматривается и в том, что норма Конституции, указывающая на объект защиты, выглядит как первый шаг к конкретизации положения человека и гражданина в обществе и государстве применительно к определенной сфере жизни или конкретной ситуации. Она позволяет сделать и следующий шаг, который выражается в закреплении в Конституции принципа равноправия граждан.

Все сказанное говорит о том, что нормы Конституции Российской Федерации об основных правах и свободах человека и гражданина нельзя рассматривать вне связи с принципом признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, нельзя вносить в данные нормы изменения или дополнения, противоречащие этому принципу.

Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью. должен оказывать определяющее влияние не только на содержание основных прав и свобод человека и гражданина, но и на всю деятельность демократического государства, на его компетенцию и потенциальные возможности. Государство в условиях действия этого принципа не вправе в своей деятельности выходить за устанавливаемые им границы взаимоотношений с человеком. Только действуя в этих рамках, в интересах человека, государство приобретает те черты, которые характеризуют его как конституционное.

Конституционное государство базируется на народном суверенитете, который составляет одну из его основ. Между тем носитель этого суверенитета – народ – состоит из граждан, от которых в конечном счете и исходит вся власть. Вот почему ст. 2 Конституции, закрепляющая отношение государства к человеку и его обязанность признавать, 7-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

соблюдать и защищать его права и свободы, провозглашает конституционное государство, обосновывая необходимость его существования.

В конституционном государстве народ становится демократически конституированным сообществом, которое сознательно ориентируется на защиту человека как высшей ценности и видит в этом свой долг. Такая ориентация народа позволяет избежать последствий, к которым приводило сознательное преувеличение роли коллектива и государства, – господства тоталитаризма. Народ, который перманентно не способен или не желает признавать ценность каждого отдельного человека и соответственно этому действовать, не может быть организован в подлинно демократическое общество даже с помощью разного рода юридических инструментов.

Таким образом, авторитет любой организации, включая государство, по своей природе вторичен. Нет и не может быть признания ценности государства или любой другой организации, если при этом не признается высшая ценность человека и гражданина.

Если защита человека, его прав и свобод от посягательств со стороны государства – задача демократически конституированного общества, то защита человека, его прав и свобод от общества с его разнообразными, пользующимися политическим влиянием группами, которое тоже способно посягать на права и свободы, является, повторим, обязанностью государства. Государство призвано защищать человека как данность, а не формировать или преобразовывать его в духе надуманных идеалов.

Защита человека, его прав и свобод требует от государства активных действий и предоставления ему соответствующих прав на случай возможных нарушений прав и свобод человека в повседневной жизни.

Человек, его права и свободы должны защищаться государством с помощью разнообразных норм материального и процессуального права. Необходимо повысить эффективность судебной защиты. Однако для признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека нужны существенные усилия государства также в материальной и духовной сферах. Речь идет, в частности, об обеспечении гражданам прожиточного минимума, о развитии социального обеспечения, школьного образования и здравоохранения, культуры.

О содержании понятия «человек – высшая ценность» обычно принято говорить применительно ко всей жизни человека – от рождения до смерти. Однако в ряде случаев этот конституционный принцип следует понимать гораздо шире. Например, ведутся дискуссии о правах

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

плода во чреве матери или о защите чести и достоинства умершего человека.

Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью касается каждого конкретного человека со всем его внутренним миром. Однако для реализации этого принципа важное значение имеют социальные функции конкретного человека, его ответственность перед другими людьми, обществом и государством. Только тогда принцип признания человека высшей ценностью может быть распространен в равной мере на всех членов общества. Человек, который не желает признавать достоинство, права и свободы других людей, не может требовать признания своего достоинства, своих прав и свобод. В демократическом обществе становление личности происходит в условиях свободы, заключенной в определенные рамки. К ним относится, в частности, правовая надстройка общества. Через нее у каждого человека формируются определенные нормативные представления о личности, несущие на себе отпечаток правовой культуры того общества, в котором они возникли. Поставить эти представления на службу человеку и обществу – важная предпосылка реализации конституционного принципа признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, превращения граждан из объектов воздействия государства и общества в активно действующих субъектов.

В современной российской действительности, когда растет преступность, идет обнищание населения, нарушаются права человека1, признание Конституцией Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью носит в значительной мере лишь формальный характер. Однако заложенный в Конституции большой демократический потенциал служит хорошей основой для борьбы граждан России за свои права, за свое человеческое достоинство.

Правовое государство

В соответствии с Конституцией (ст. 1) Российская Федерация является правовым государством.

Идея правового государства имеет многовековую историю. Она уходит корнями в античное общество. Философская основа теории правового государства была сформулирована И. Кантом.

Сущность идеи правового государства – его последовательный демократизм, утверждение суверенитета народа как источника власти, подчинение государства обществу. Правовым является такое государ-

' См., например: Доклад о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации за 1993 год // Российская газета. 1994. 25 авг.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

' ство, которое признает в качестве своих непременных особенностей и институтов разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью и возмещение ущерба, нанесенного им публичным учреждением. Главное в идее правового государства – связанность государства правом, гарантирующая предсказуемость и надежность действий государства, подчинение государства праву, защиту граждан от возможного произвола государства и его органов.

Правовое государство характеризуется прежде всего тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права.

Верховенство права означает прежде всего верховенство закона. Оно выражается в том, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения регулируются законами. Через верховенство закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высшие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечиваются реальность и незыблемость прав и свобод граждан, их надежный правовой статус, юридическая защищенность.

Верховенство закона означает также его всеобщность. То есть не должны оставаться неурегулированными законом наиболее существенные области жизни общества, куда могли бы «прорваться» и другие акты, оттесняя законы, и разрастись там.

Верховенство закона означает, наконец, утверждение его господства, т.е. такого положения закона, когда выраженные в нем начала и устои общества оставались бы непоколебимыми, а все субъекты общественной жизни без всякого исключения подчинялись бы его нормам. «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы», – указывается в ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Может возникнуть вопрос: почему характеристика правового государства связывается с верховенством именно закона? Ведь государство называется правовым, т.е. речь, казалось бы, должна идти не о законе, а о праве в целом как системе общеобязательных норм, обеспечиваемых государством независимо от того, в каких правовых актах они содержатся.

Конечно, в правовом государстве должны соблюдаться все правовые нормы. Однако исключительно важно, чтобы сами эти нормы в полной

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

мере отвечали воле и интересам народа. Добиться такого положения можно только в том случае, если все правовые нормы будут соответствовать законам – нормативным актам, принятым законодательным органом Российской Федерации и регулирующим наиболее важные общественные отношения

Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, законы обладают наибольшей юридической силой по отношению ко всем иным нормативным актам государства и составляют основу всей системы права.

Поэтому провозглашая и обеспечивая верховенство закона, правовое государство тем самым утверждает в обществе коренные принципы и ценности конституционного строя, закрепленные в законах, проводит в жизнь его главные идеи.

Законом вводятся в жизнь прежде всего нормы, выражающие народовластие. Закон является также гарантом демократии. Он призван обеспечивать действенные средства и механизмы, стоящие на страже осуществления демократических принципов, форм и институтов.

Исключительно важно и то, что с помощью закона обеспечивается порядок в реализации демократических институтов и прав, введение их в наиболее целесообразную с точки зрения интересов общества процедуру. Это необходимо и потому, что сами по себе демократические формы и институты, не обеспеченные надежным законодательным регулированием, могут быть источником их негативного использования, не совместимого с целями и идеалами прогресса и демократии. Создавая возможность для реализации народовластия, эти демократические формы и институты открывают в то же время и некоторый простор для стихийных процессов, для произвольных действий, антидемократических по своей сути.

Нужно добавить, что только посредством закона, совершенного законодательного регулирования может быть обеспечен высокий юридический статус личности, при котором человек является не «винтиком» государственной системы, а личностью, гражданином, обладающим реальными, юридически гарантированными правами. Именно здесь особенно видна неразрывная взаимосвязь между человеком, его возвышением и совершенными законодательными формами. А ведь от этого во многом зависит активность, созидательная, заинтересованная деятельность человека во' всех сферах общественной жизни, та активность, которая тем эффективней и значительней, чем больше объем и надежнее юридическая обеспеченность прав и свобод человека.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Следовательно, вся система законодательных мероприятий имеет исключительно важное значение для высокого юридического статуса человека. Она призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти, все то, что должно полностью исключить произвол и беззаконие, надежно гарантировать юридическую защищенность личности.

Правовое государство – это прежде всего конституционное государство, которое и является практическим воплощением идеи правового государства. Основные принципы конституционного строя, важнейшие направления развития общества, его главные идеи закрепляются не иначе, как на высшем законодательном – конституционном – уровiir. Конституция является центром правовой системы. На ее базе создается механизм законности в правовом государстве: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст. 15).

Правовое государство по самой своей сути требует наличия Конституции, оформленной в виде нормативного документа и обязывающей государственную власть действовать на основе установленного порядка. Приоритет Конституции, зафиксированный в ст. 15, включает ее нормы в единую систему норм российского права. Последовательным развитием этой тенденции является учреждение конституционного правопорядка.

Будучи полноправным членом мирового сообщества, Российская Федерация признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Поэтому если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно Конституции Российской Федерации, вес нормативные акты, издаваемые в России, не должны противоречить ее Конституции и законам и потому называются подзаконными. В их число входят нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, министерств, других ведомств и т.д. Все они призваны практически, конкретизированно реализовывать положения законов.

Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства закона являются издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества, которое зачастую противоречит закону и нередко лишает

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

граждан тех прав, которые им предоставляются законом. Практика перекраивания и извращения на любом уровне законов не только недопустима с правовой точки зрения, но и крайне вредна практически, ибо порождает бюрократизм, безответственность, а порой и коррупцию, существенно тормозит общественно полезные начинания.

Однако для функционирования правового государства недостаточно исключить всякую возможность искажения сути действующего законодательства. Необходимо также добиться, чтобы это законодательство неуклонно исполнялось всеми. Иными словами, речь идет о том, чтобы сделать невозможными в нашем государстве любые формы произвола, своеволия, вседозволенности.

Как известно, в нашем обществе пренебрежительное отношение к закону складывалось долгие годы. Формально провозглашенный принцип обязательности закона корректировался целой системой исключений из правил, зависящих от занимаемой должности, разного рода заслуг и т.п. Такой подход порождает безнаказанность, открывает дорогу злоупотреблениям, а подчас и преступлениям. У некоторых руководителей вошло к привычку рассматривать закон как досадную помеху на пути реализации своих личных или даже своеобразно понимаемых общественных интересов. Пренебрежительное отношение к закону пагубно влияет на нравственную атмосферу в обществе.

Особого внимания в связи с этим заслуживает проблема соотношения закона и так называемой целесообразности. Суть проблемы состоит в том, что некоторые руководители присвоили себе право, исходя из собственных представлений об интересах страны или руководимой ими территории, решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной закон или не стоит.

Конечно, закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом общественной «целесообразности» недопустим даже в том случае, когда закон действительно плох или, например, устарел. Закон может отменить или изменить только уполномоченный на то государственный орган. До тех пор государственные органы, организации и лица обязаны действовать на основе данного закона и в его рамках. Тот, кто пренебрегает законом, едва ли свободен от пренебрежения к людям, их судьбам, правам и интересам.

Надо сказать, что к непреодоленной до сих пор угрозе верховенству закона «справа» приблизилась аналогичная по своей сути угроза ему «слева» – угроза нарушений закона под предлогом «борьбы со старыми нормами», рассуждений «о демократии», «легитимности» и т.п. Между тем создание все новых возможностей для успешного проведения ре-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

форм, для более полной реализации нашими государственными органами и гражданами своих прав отнюдь не означает принижения роли закона. Наоборот, в современных условиях неуклонное соблюдение законов приобретает возрастающее значение.

Господство закона – неотъемлемый признак правового государства. Однако господство закона не означает его всесилие. Решая сегодня стоящие перед ним проблемы, общество, разумеется, не может обойтись без права как одного из важнейших факторов развития. И здесь роль права, несомненно, будет возрастать по мере полной переориентации нашей правовой системы с командно-административных методов руководства с их многочисленными запретами и мелочной регламентацией на методы подлинно демократические, преимущественно экономические. Однако это не означает, что право – панацея от всех наших бед, что достаточно принять хороший закон – и любая острая проблема будет решена.

Правовое государство – прекрасная среда, без которой сегодня уже немыслимо прогрессивное развитие общества. Однако такое развитие зависит не только от фактора правового. На развитие общества существенное влияние оказывают многие факторы – экономические, идеологические, нравственные и др. Только в своей совокупности эти факторы могут помочь достигнуть желаемого результата. Таким образом, подлинно правовое государство не имеет ничего общего ни с правовым нигилизмом, мешающим его формированию, ни с фетишизацией права, извращающей суть правового государства и реальные возможности закона, на котором оно базируется.

Важнейшей предпосылкой формирования правового государства и одновременно характерной его чертой является наличие целостной системы законодательства, охватывающей все сферы жизни общества. Отсюда требуется прежде всего динамичное правовое регулирование общественных отношений посредством научно обоснованных правовых норм, отвечающих объективным потребностям всестороннего прогресса общества.

В демократическом государстве право должно быть равным для всех граждан масштабом их поведения. Поэтому подлинно правовым может быть лишь такое государство, в котором обеспечено равенство всех его граждан перед законом.

Согласно Конституции России (ст. 19), в Российской Федерации все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, при-

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

надлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.

Грубым нарушением равноправия граждан является установление ничем не оправданных привилегий для отдельных граждан, введение номенклатурных должностей, на которые не распространяются общие правила приема на работу и увольнения, давление лиц, пользующихся служебным положением, на судебные, правоохранительные органы, чтобы принимались решения, которые устраивали бы их подопечных, и т.п.

Иначе говоря, функционирование правового государства исключает сохранение и воспроизводство в будущем всех форм правового неравенства, предполагает последовательное внедрение в жизнь принципов социальной справедливости.

Социальная справедливость – это обеспечение прав человека. В распределительных отношениях она означает соответствие между действием гражданина, его трудовым вкладом и их оценкой обществом. В отношениях, связанных с принуждением, с ответственностью, справедливость есть соответствие между мерой нарушения и мерой наказания. В сфере управления справедливость заключается в установлении минимально необходимых пределов власти и гарантий для управляемых от злоупотреблений ею и т.д. В правовом государстве справедливость путем нормативного закрепления должна внедряться во все области общественных отношений, во все отрасли законодательства.

Правовое государство не является самоцелью. Оно представляет собой социально-исторически обусловленную всеобщую форму выражения, организации, упорядочения и защиты свободы и равенства в общественных отношениях людей. Содержание и характер этой свободы, ее широта и объем, ее структура или, иначе говоря, ее количество и качество определяются достигнутым уровнем развития общества. Этим уровнем определяется и степень равенства между людьми.

В нашей стране при характеристике взаимоотношений государства с гражданами многие годы было принято подчеркивать их ответственность перед государством, рассматривать права и свободы как своеобразный дар государства гражданам, за который они ему должны быть благодарны. Однако в правовом государстве ответственность не может быть односторонней.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Для правового государства характерны такие регулируемые законом взаимоотношения с гражданами, при которых государство, его органы, учреждения и должностные лица служат всему обществу, а не какой-либо его части, ответственны перед человеком и гражданином, рассматривают человека, его жизнь и здоровье, личную неприкосновенность и безопасность, другие права и свободы, честь и достоинство в качестве высшей ценности, обеспечивают их защиту от любого произвола, считают признание, соблюдение и защиту прав и свобод, чести и достоинства человека и гражданина главной обязанностью государственной власти. А граждане в свою очередь несут ответственность перед государством и обеспечивают защиту его интересов.

Правовое государство мыслится как инструмент для эффективной реализации интересов личности. Цель правового государства – служение потребностям личности и общества и отсюда приоритет личности в отношениях между личностью и государством.

Однако смысл существования правового государства не сводится к защите человека от государственных притязаний. Правовое государство в равной мере ограничивает и обеспечивает государственную деятельность, чтобы таким образом гарантировать права и свободы человека, справедливость и правовую защищенность его как в отношениях с государственной властью, так и с другими индивидами. В результате правовое государство предстает как сочетание субъективных прав гражданина и объективного порядка государственной деятельности.

Для такого рода взаимоотношений требуются прежде всего знание и понимание гражданами своих прав и обязанностей, умение пользоваться этими правами и обязанностями не только в своих, но и в общественных интересах. Жизнь и работа в правовом государстве невозможны без знания законов, выражающих интересы общества, определяющих гарантии прав и свобод граждан, дозволенного и запрещенного в интересах общества поведения. Поэтому все законы должны быть опубликованы. «Законы подлежат официальному опубликованию, – указывается в Конституции Российской Федерации (ст. 15). – Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Таким образом, если в правовом государстве закон не опубликован в открытой печати, всем доступной, если он «для служебного пользования», то не может наступать ответственность за его нарушение. Поэтому следует различать незнание закона и невозможность его узнать.

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

Принимая тот или иной закон, правовое государство возлагает на себя тем самым конкретные обязательства перед гражданами и должно определить правовые меры ответственности своих официальных представителей за действия, совершаемые от его имени. Государство несет перед народом политическую, правовую и моральную ответственность за полное выполнение взятых на себя обязательств.

Одной из характерных черт правового государства в его взаимоотношениях с гражданами является наличие развернутых юридических процедур, рассчитанных на любые ситуации, с которыми может столкнуться гражданин. В каждом конкретном случае должен быть набор юридических средств и форм, при помощи которых гражданин мог бы с успехом и без особых сложностей защитить свои права, свои законные интересы. Их отсутствие фактически лишает гражданина возможностей воспользоваться теми правами, которые предоставлены ему законом.

Однако говоря об ответственности правового государства перед гражданами, необходимо подчеркнуть, что не менее важна и ответственность граждан перед государством и обществом. Осознание такой ответственности приобретает особое значение, поскольку беззаконие и произвол времен тоталитаризма породили безразличие граждан к делам государства, их отчуждение от государственных и общественных дел. Речь идет прежде всего о возрождении доверия граждан к государству, об их заинтересованности в его делах, от чего во многом зависит судьба государства. Утверждение личных прав и свобод, развитие демократии должны идти рука об руку с укреплением законности, с осознанием необходимости безусловного уважения закона каждым. Демократия, правовое государство несовместимы ни со своеволием, ни с безответственностью.

Российская Федерация, провозглашенная Конституцией правовым государством, на деле таким государством пока не является. В стране все еще не обеспечено верховенство закона. Наоборот, делаются попытки объявить «полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения... общественных отношений» указы Президента Российской Федерации, «абсолютно подзаконный характер» которых «не очевиден»1.

В Российской Федерации отсутствует эффективная система защиты человека от произвола государства. Граждане России далеко не всегда могут безболезненно, в короткие сроки восстановить свои нарушенные права, защитить свои законные интересы.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995. С. 99.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Помимо объективных сложностей переходного периода, это во многом объясняется тем, что государственные и муниципальные органы не используют весь имеющийся в их распоряжении арсенал организационных и юридических методов для защиты прав граждан, для оказания им правовой помощи. До сих пор многие из этих органов еще не могут привыкнуть к тому, что не только граждане, но и власть ограничены правом.

Не адаптировались к новой обстановке, складывающейся в России, и многие граждане, которые не знают, как в новых условиях отстаивать свои права, к кому обращаться в тех или иных случаях, каковы обязанности различных государственных органов в отношении защиты их прав, а государственные и муниципальные органы не оказывают помощи гражданам в ориентации их в окружающей социальной среде. Вот почему построение в России правового государства потребует больших усилий и государства, и его граждан в преодолении всех этих трудностей и недостатков.

Федеративное государство

Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складываются система территориальных единиц, на которые делится государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.

Подобного рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Таким образом, можно сказать, что государственное устройство – это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.

В отечественном конституционном праве институт, касающийся территориальной организации государства, получил свое название «государственное устройство » только в советский период ', после принятия Конституции СССР 1936 года, в которой содержалась специальная

Например, известный дореволюционный российский государствовед U.M. Коркунов в своем пособии к лекциям «Русское государственное право» вопросы территориального устройства России излагал в главе, названной им «Государственное единство», а в главе, носившей наименование «Государственное устройство», рассматривались вопросы самодержавия и законности (см.: Русское государственное право. Т. I. СПб., 1892).

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

глава «Государственное устройство», посвященная этим вопросам. После принятия Конституции СССР 1977 года, в которой раздел о территориальной организации Союза ССР именовался «Национальногосударственное устройство», аналогично был назван и соответствующий институт конституционного права. В последнее время и в законодательстве, и в учебной литературе стал снова использоваться термин «государственное устройство».

С точки зрения формы своего государственного устройства все государства делятся на две группы – унитарные и федеративные.

Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. В этом смысле унитарное государство (т.е. одно, единое) принято называть простым государством.

Унитарное государство делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство'. Административно-территориальные единицы не наделяются собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие ими органы государственной власти либо органы местного самоуправления. - ·

Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе других государств, для него характерны одна конституция, один высший орган законодательной власти, один высший орган исполнительной власти, единая система высших судебных органов, единое гражданство.

Унитарное государство может существовать самостоятельно как отдельное суверенное государство. Оно может также входить в состав другого государства на федеративных началах, т.е. сохраняя определенный комплекс своих суверенных прав, либо на автономных началах.

В. бывшем Союзе ССР унитарными государствами считались все союзные республики, кроме Российской Федерации, а также все автономные республики.

В современной Российской Федерации унитарные государства – все республики в ее составе. Унитарными государствами является также большинство государств мира.

Федерация – это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство

' Правда, есть унитарные государства, имеющие в своем составе автономии (Италия, Испания, Китай и др.).

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

представляет собой сложное государство, в состав которого входят другие государства.

Следует сказать, что, объединяясь, государства не обязательно образуют федерацию. Они могут образовать и конфедерацию. Однако в отличие от конфедерации, которая представляет собой союз государств, т.е. международно-правовое объединение, федерация является союзным государством, т.е. государственно-правовым объединением, которое обеспечивает государственное единство всех входящих в его состав государств, сохраняя за ними определенную политико-юридическую самостоятельность.

Вместе с тем утверждение, что федерация является государственно-правовым союзом в отличие от конфедерации – международно-правового союза, совсем не означает, что федерация, выступая вовне как единое государственное образование, исключает для входящих в нее государств или государственных образований возможность поддерживать какие-либо международно-правовые отношения с зарубежными государствами и международными организациями. Наоборот, конституции многих федеративных государств, в том числе и Конституция Российской Федерации, допускают такую возможность. В федеративных государствах наряду с федеральной конституцией и законодательством могут иметься конституции и законодательство входящих в их состав государств. Эти государства сохраняют свою систему органов государственной власти, собственное гражданство, свою территорию, которая, как правило, не может быть изменена без их согласия. Они могут иметь также свои государственные символы.

Государства, образующие новое федеративное государство, называются его субъектами. Последние, как правило, обладают одинаковым правовым статусом. Однако мировой практике известны и такие федерации, субъекты которых обладают различным правовым статусом.

Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, цель которого обеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач путем объединения ресурсов и возможностей всех ее членов и в интересах как самой федерации, так и ее субъектов. Сохраняя за собой полномочия в определенном объеме, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, признавая приоритет ее задач и целей. Они признают также на своей территории высшую юридическую силу нормативных правовых актов федерации.

Государственная власть федерации является единственной суверенной властью на ее территории. Она опирается на волю всего народа

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

федерации. Признание полного суверенитета субъектов федерации означало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущий за собой никаких юридических последствий, либо ликвидацию федерации. В этом случае федерация утрачивает характер союзного государства и превращается в союз суверенных государств или распадается на отдельные суверенные государства, существующие самостоятельно.

В мире в настоящее время существует немало различных федераций, включая такие крупные, как США, ФРГ, Индия, Бразилия. Федеративным государством был Союз ССР. Федеративным государством является и Россия.

Однако Российская Федерация имеет ряд особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия как федерация не является объединением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации.

Вот почему Российская Федерация с самого начала ее создания являлась одновременно и национальным государством русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе русский и многие другие народы.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта Федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики.

Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия как федерация вызывала немало споров. Но главным аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного.

Ныне Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница РСФСР. В

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Однако несмотря на изменение многих ее черт Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.

Как и любая, другая федерация, Россия является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело – многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Сегодня Федеративный договор в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации лежит в основе отношений России с республиками, подписавшими этот Договор.

. Таким соглашением является и Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» '. Этот Договор наряду с Конституцией Российской Федерации является основой отношений- Федерации с Республикой Татарстан, не подписавшей в свое время Федеративный договор.

Думается, что такие договоры могут быть заключены Российской Федерацией со всеми ее субъектами, как подписавшими Федеративный договор, так и не подписавшими его2. Однако их цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный федеральной Конституцией, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий

См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1994. № 6. С. 77-81.

В настоящее время такие договоры подписаны также с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Северной Осетией – Аланией и некоторыми другими субъектами Федерации.

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

как Федерацией, так и ее субъектами. Договоры позволяют повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с ее субъектами, стабилизировать в них политическую обстановку.

В настоящее время Российская Федерация имеет в своем составе три вида субъектов – государства в составе Российской Федерации, преобразованные, как правило, из бывших автономных республик, государственно-территориальные образования – края, области и города федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-территориальными единицами Российской Федерации, и национально-государственные образования – автономная область и автономные округа. Таким образом, в составе субъектов Российской Федерации и сейчас сохраняются традиционные автономные образования.

Автономия в Российской Федерации – это самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующей автономной единицы.

Автономия в Российской Федерации построена по национальному признаку. Это значит, что она создается с учетом национального состава населения, проживающего на ее территории. В зависимости от численности населения, уровня и перспектив развития экономики и других факторов образуются различные виды автономии – автономная область или автономный округ. При этом принимается во внимание воля населения создать то или иное автономное образование или преобразовать один вид автономии в другой.

В Российской Федерации автономия длительное время осуществлялась в двух формах: государственной, которая воплощалась в национальном государстве – автономной республике, и административной, представленной автономными областями и автономными округами.

Государственная автономия характеризовалась значительным объемом прав, наличием конституции, высших органов государственной власти, законодательства, гражданства. Административная автономия всех этих признаков, свойственных государственной автономии, не имела.

В настоящее время в Российской Федерации автономия осуществляется только в одной форме – административной.

С учетом изложенного можно сказать, что государственное устройство Российской Федерации – это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее госу-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

дарственных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами.

Государственное устройство Российской Федерации – один из важнейших институтов конституционного права Российской Федерации. Объединяемые им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они не только регулируют различные стороны государственного устройства Российской Федерации, но и оказывают существенное влияние на содержание других конституционно-правовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных органов как самой Федерации, так и ее субъектов и т.д.

Нормы института государственного устройства содержатся в гл. 3 Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство», определяющей правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской

Федерации.

Нормы института государственного устройства содержатся также в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., в нормативных актах органов государственной власти Российской Федерации; Президента и Правительства Российской Федерации; в конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов Российской Федерации.

Однако Конституция Российской Федерации рассматривает федерацию в России не только как форму государственного устройства страны, но и как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, установленных в гл. 1. В государственном устройстве Российской Федерации, которое основывается на принципе федерализма, находит одно из проявлений ее демократизм как государства.

В России федерализм – это прежде всего государственная организация национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения национального вопроса в Республике, для осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской

Федерации.

Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории Российской Федерации. Суверенитет нации означает ее верховенство и независимость в решении вопросов своей внут-

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

ренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, ее свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности.

Российский федерализм означает свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России. Такое развитие выражается в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации – республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной государственности в другие. Свободное развитие наций и народностей означает также развитие национальных языков.

Однако российский федерализм – не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной Республике, но и форма демократизации управления государством.

Федерализм имеет существенные преимущества в этом отношении перед унитаризмом. Децентрализация государственной власти и распределение ее по регионам – важная гарантия демократизма в управлении государством. Центр в таких условиях лишается монополии на власть и потому не может употребить ее произвольно, она повсеместно встречается со «сдержками и противовесами». Открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам других. В результате образуются многочисленные центры интересов, характеризующиеся своими особенностями, и вместо единообразия, установленного центром, создается единство в разнообразии, что и составляет высшую цель общественного развития.

Базирующаяся на принципе федерализма децентрализация государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением.

В соответствии с принципом федерализма основы правового статуса республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливаются и гарантируются Конституцией Российской Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов не могут противоречить Конституции Российской Федерации. Полномочия Росийской Федерации, не отнесенные ее Конституцией к ведению Федерации либо к совместному ведению Федерации и республик, краев, областей, городов федерального

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

значения, автономной области, автономных округов, осуществляются республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов, К ним, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 5), относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

1. Государственная целостность Российской Федерации. Российская Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации.

Каждому подлинно федеративному государству свойственно унитарное начало. Это начало не противоположно федерализму. Такой противоположностью является абсолютно единое государство. Унитаризм и федерализм есть те две основные силы, которые действуют внутри федеративного государства и определяют его действительный облик в зависимости от преобладания одной из них. Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния полностью. Если исчезнет унитарное начало, то федеративное государство подвергнется опасности дезинтеграции, и наоборот, если нежизненным оказывается федерализм, федеративное государство превращается в полностью единое.

Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Рос-

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

сийской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России,, единству системы государственной власти.

2. Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти – одна из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Одновременно это единство выступает в качестве одного из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации.

Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

В Российской Федерации государственная власть реализуется сие темой, в которую входят федеральные государственные органы – Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти основана на принципе разделения властей не только по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали, т.е. разграничении предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.

Реализуя принцип разделения властей по вертикали, что свойственно сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе право на самостоятельность субъектов Федерации, Российская Федерация не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и добивается разграничения их полномочий. Тем самым создается система, в которой

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и лишь вся система в своей совокупности реализует государственную власть в целом.

Необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами приоритета задач и целей Федерации, а следовательно, на ограничении субъектов в их правах.

4. Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Все народы в Российской Федерации пользуются одинаковыми правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и в других областях.

Народы Российской Федерации пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. В настоящее время в Российской Федерации имеется: 21 республика, одна автономная область и 10 автономных округов. Все они являются формой объединения многих народов. Это означает, что десятки народов обрели в Российской Федерации свою государственность, а, следовательно, реализовали на практике свое право на самоопределение.

Право народов на самоопределение может осуществляться в самых различных формах. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., такими формами являются: создание суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление любого другого политического статуса. Однако выбор народом одной из этих форм самоопределения не может вести к нарушению государственного единства и ущемлению прав человека. Вместе с тем в Декларации подчеркивается недопустимость использования ссылок на самоопределение для подрыва государственного и национального единства. В ней указывается, что ничто в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше; и, вследствие этого, имеющих правительства,

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории без различий расы, вероисповедания или цвета кожи.

Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»'.

Аналогичные положения содержатся и в ряде других международно-правовых актов (например, в Хельсинкском заключительном акте 1975 года, Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года).

Таким образом, все народы Российской Федерации имеют право на самоопределение. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках Российской Федерации, либо в любой другой форме, но только с согласия Российской Федерации.

Следует сказать, что новой формой самоопределения народов в Российской Федерации является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурная автономия основывается на принципах: свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; добровольной самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности.

Образование и деятельность национально-культурной автономии регулируются Федеральным законом от 17 июля 1996 г. «О национально-культурной автономии». Этот Закон определяет правовые основы национально-культурной автономии, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития2.

5. Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие означает, что все субъекты Российской Федерации обладают оди-

' См.: Международное право в документах. М., 1982. С. 4–12. 2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2965.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

наковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе Федерации не может быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, равноправны.

Однако это равноправие, разумеется, не означает, что все субъекты Российской Федерации вообще обладают одинаковыми правами. Республика в составе Российской Федерации является государством, и она, конечно, не может иметь одинаковые права, скажем, с автономным округом. Вместе с тем, бесспорно, равноправны все республики в составе Российской Федерации, равноправны все области и края, равноправны все города федерального значения, равноправны все автономные округа.

Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и практическое назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству в Российской Федерации.

Следует отметить, что закрепление в Конституции Российской Федерации федеративного устройства России не означает, что основы и формы сложившейся федеративной организации неизменны. Неизменным должно оставаться деление Федерации на субъекты, хотя сами субъекты могут быть иными; неизменно и тесное сотрудничество между Федерацией и ее субъектами, однако не обязателен на все времена нынешний объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов.

Суверенное государство

Суверенитет государства – это свойство государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на своей территории и за ее пределами, в международном общении.

Суверенитет государства проявляется в верховенстве государственной власти, в ее единстве и независимости. В буквальном смысле слово «суверенитет», происходящее от латинского слова supraneitas (от supra – выше), означает то свойство власти, в силу которого она является высшей, т.е. ее верховенство.

Верховенство государственной власти выражается в том, что она определяет весь строй правовых отношений в государстве, устанавливает общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности государственных органов, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Ярким выражением верховенства государственной

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

власти является верховенство на всей территории государства конституции и других законов, издаваемых высшими органами государственной власти.

Следовательно, верховенство государственной власти – это такое ее состояние, при котором над ней не стоит и не может стоять никакая другая власть. Однако верховенство власти не означает ее неограниченности. В конституционном государстве власть всегда ограничена правом. Как и всякая другая власть в конституционном государстве, суверенная власть основана на праве и ограничена правом. Другое дело, что из всех устанавливаемых правом властей суверенная власть является высшей.

Верховенство государственной власти делает ее единственной политической властью, исключая тем самым возможность существования наряду с суверенной государственной властью какой-либо иной политической власти.

Единство государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства государственной власти заключаются в том, что совокупная компетенция системы органов, составляющих высшую государственную власть, охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

Важным свойством суверенной государственной власти является ее независимость. Независимость государственной власти означает самостоятельность государства в отношениях с другими государствами.

Со времени своего основания в 1917 году Российская Федерация формально никогда не утрачивала своего суверенитета. Она признавалась суверенным государством всеми действующими на ее территории советскими конституциями, как союзными, так и республиканскими. Однако этот суверенитет носил лишь потенциальный характер. Он мог быть реализован только в случае выхода России из состава Союза ССР.

Значительным шагом на пути обеспечения подлинного суверенитета Российской Федерации явилась Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР1. Выражая волю народов России, Декларация про-

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №. 2. Ст. 22.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

возгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.

Декларация характеризует Россию как суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. В ней подчеркивается, что суверенитет РСФСР – единственное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции, что он провозглашается во имя высших целей – обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу – на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

Впервые носителем суверенитета и источником государственной власти в России признается ее многонациональный народ и закрепляется его право непосредственно осуществлять государственную власть.

Декларация предусматривает политические, экономические и правовые гарантии суверенитета России. Они включают полноту власти Федерации при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно были переданы в ведение Союза ССР; верховенство Конституции Федерации и других ее законов на всей ее территории; исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; полномочное представительство России в других союзных республиках и зарубежных странах; право Республики участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР; невозможность изменения территории России без волеизъявления народа, выраженного путем референдума; право свободного выхода из СССР.

В Декларации указывается, что она является основой для разработки новой Конституции России и совершенствования республиканского законодательства.

В целях защиты экономической основы суверенитета Российской Федерации и руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете, 31 октября 1990 г. Верховный Совет принял Закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»1.

Согласно этому Закону, земля, ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных цветных и черных металлов и иных

' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 22. Ст. 260.

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

полезных ископаемых), воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные на территории России, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны России, а также образующиеся в реках России запасы анадромных видов рыб за пределами морской экономической зоны, художественные и культурные ценности являются национальным богатством народов России. Порядок и условия владения, пользования и распоряжения указанными объектами регулируются законодательством России и республик, входящих в ее состав.

В Законе указывается, что расположенные на территории России объекты государственной собственности, включая имущество государственных предприятий, учреждений, организаций союзного подчинения, их основные производственные и непроизводственные фонды или иные общесоюзные фонды, имущество, находящееся в управлении общесоюзных органов, является собственностью России.

Закон установил, что преобразование расположенных на территории России государственных предприятий союзного подчинения в акционерные общества, перевод в иные формы собственности осуществляется исключительно на условиях и в порядке, предусмотренных законодательством России, и что до принятия законов о собственности и приватизации не подлежат исполнению на территории Республики любые акты органов государственной власти и управления СССР, связанные с изъятием материальных, финансовых, валютных и денежных ценностей, другого имущества, принадлежащего гражданам, трудовым коллективам, общественным организациям и иным собственникам, за исключением случаев, установленных законодательством России.

Закон признает недействительными внешнеэкономические союзные, союзно-республиканские и межреспубликанские сделки в отношении находящихся на территории России ресурсов и фондов, заключенные без согласия Республики.

Закон предоставляет Правительству России исключительное право: определять порядок лицензирования и квотирования товаров и услуг, ввозимых или вывозимых с территории России; на определение таможенных пошлин по экспортно-импортным операциям участников внешнеэкономической деятельности, находящихся под юрисдикцией России; на регистрацию участников внешнеэкономической деятельности, имеющих юридические адреса на территории Федерации; на аккредитацию иностранных фирм, банков и других организаций, имеющих свои офисы на территории России; на частотное присвоение на территории России в виде лицензирования.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Закон установил, что Российская Федерация не несет обязательств по общесоюзным кредитам, соглашениям и сделкам в отношении указанных в нем ресурсов и фондов, заключенным без согласования с соответствующими органами Федерации.

Основные идеи Декларации и Закона получили отражение в действующей Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 3 устанавливается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; в ст. 4 – что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории.

Согласно конституциям республик в составе Российской Федерации, а также названию и преамбуле Федеративного договора – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. (с протоколом к нему) – эти республики являются суверенными государствами.

Между тем с точки зрения теории конституционного права государство, являющееся частью другого государства, не может представлять собой суверенное государство.

Кстати говоря, подобные вопросы в истории человечества возникали неоднократно. Так, еще при создании американской федерации возник вопрос о том, могут ли составляющие ее штаты оставаться государствами, если над ними стоит внешняя союзная власть, либо они низводятся тем самым до положения обычных подчиненных провинций унитарного государства, а само союзное государство в этом случае неизбежно превращается в унитарное государство, складывающееся из подчиненных провинций.

Составители американской конституции думали вначале решить эту проблему с помощью учения о делимости суверенитета. По их мнению, суверенную власть осуществляют в равной мере и штаты, и федерация в целом. Правда, в таком случае в пределах одной и той же федеральной территории оказывалось несколько верховных суверенных властей. Но в этом не видели ничего невероятного, поскольку если власти не были разграничены территориально, то разграничивались по предметам ведения. В результате и федеральная власть, и власти штатов действовали на одной и той же территории, но каждая делала свои дела и в сфере своего ведения была одинаково суверенна.

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

Оценивая эту теорию, выдающийся русский государствовед Н.М. Коркунов писал: «Теория делимости суверенитета основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям, или по предметам – все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только вопросы, относящиеся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы и их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь при одном условии: допустив, что суверенитет, верховенство власти не составляют необходимую принадлежность государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами»'.

Много позже, при создании Союза ССР, его субъекты – союзные республики тоже были провозглашены суверенными государствами, и вновь возникли проблемы сочетания суверенитета Союза ССР и суверенитета его субъектов – союзных республик. В этот период господствующей была точка зрения, согласно которой возможно сочетание суверенитета СССР и суверенитета союзных республик. Главным фактором, обусловливавшим возможность такого сочетания, объявлялась единая социалистическая природа как Союза ССР, так и составляющих его союзных республик. На практике союзные республики, разумеется, См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. С. 78.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

никаким суверенитетом не обладали, а когда они попробовали им реально воспользоваться, союзное государство распалось на отдельные суверенные государства. Таким образом, в действительности суверенитет союзных республик в лучшем случае носил лишь потенциальный характер и реализовать его субъекты Союза ССР, могли, только воспользовавшись принадлежавшим им правом свободного выхода из состава Союза ССР.

Республики в составе Российской Федерации правом свободного выхода из состава этой Федерации не пользуются. Вот почему даже теоретически они не могут рассматриваться в качестве суверенных. Следовательно, объявление этих республик суверенными государствами – не констатация действительного положения вещей, а дань времени, получившему название «парад суверенитетов», и разного рода политическим играм, ведущимся как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Не удивительно поэтому, что действующая Конституция Российской Федерации признает суверенный характер власти исключительно за Российской Федерацией.

Защита Российской Федерации и ее государственного суверенитета осуществляется в различных формах: военной – Вооруженными Силами Российской Федерации, которые защищают ее государственные интересы и территориальную целостность; дипломатической – Президентом и Правительством России, а также государственными органами, которые руководят различными отраслями управления. Важная роль в охране государственного суверенитета возложена на правоохранительные органы. Одно из существенных средств защиты государственного суверенитета Российской Федерации – законодательная и другая нормотворческая деятельность ее государственных органов.

Республиканская форма правления

Являясь суверенным государством, Российская Федерация самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности.

В Конституции Российской Федерации (ст. 1) установлена республиканская форма правления. Ее главным признаком является выборность и сменяемость главы государства. Эта республиканская форма правления отличается от монархии, которой присуще наследование статуса главы государства.

§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

Если рассматривать форму правления с чисто формальных позиций, то можно сказать, что она не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя. Ведь известно, что монархическая Великобритания давно уже является демократическим, конституционным государством, в то время как республиканский Советский Союз таким государством не был никогда. И наоборот, монархическая Россия не была ни демократическим, ни конституционным государством, тогда как республиканская Франция таким государством является давно.

PI тем не менее республиканская форма правления в большей мере, чем монархическая, соответствует характеру демократического, конституционного государства. Дело в том, что для монархии ее конституционный вариант – такое же искажение ее сути, как для республики – вариант тоталитарный. Поэтому конституционная монархия гораздо ближе по своему существу к демократической республике, чем тоталитарная республика. И наоборот, тоталитарное государство с республиканской формой правления мало чем отличается по своей сути от государства, признанного абсолютной монархией.

Устанавливая республиканскую форму правления в Российской Федерации, Конституция закрепляет следующие ее признаки: отказ от какого-либо независимого и длительного обладания государственной властью, основанного на индивидуальном праве; ориентация государственного строя Российской Федерации на разум и опыт, а не на достижение идеальных целей, приводящих обычно к тоталитаризму правого или левого толка; создание государственных органов на основе согласования интересов управления государством с нерушимостью гражданских свобод; формирование государственных органов путем свободных выборов и на ограниченный срок.

Республиканской форме правления имманентно присуща демократия, а демократии -- республиканская форма правления. Демократия как равная для всех свобода дополняет республиканскую форму правления. Республика служит этой равной свободе, способствует ее подъему и развитию, включая равномерно распределяемые социальные блага, равные выборы, равный доступ к государственным должностям, к образованию, собственности, к участию в формировании политической воли, а также правовой организации сил, претендующих на правительственную власть.

Различают два основных вида республики – президентскую и парламентскую.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Главная политическая особенность президентской республики заключается в соединении в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Другими специфическими чертами президентской республики являются внепарламентский метод избрания президента (посредством прямых или косвенных выборов) и внепарламентский способ формирования правительства.

В основу системы высших органов государственной власти парламентской республики положен принцип верховенства парламента, перед которым правительство несет коллективную ответственность за свою политическую деятельность. В парламентской республике, в отличие от президентской, правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства.

В некоторых современных странах существуют формы правления, сочетающие черты парламентской и президентской республик. К числу этих стран относится и Российская Федерация.

Сочетание признаков президентской и парламентской республик в Российской Федерации выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы (наличие председателя Правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти Правительства парламентом и роспуска парламента Президентом).

С момента своего становления в качестве конституционного государства Российская Федерация постоянно двигалась в сторону усиления в ней черт президентской республики. Однако, став в конечном счете по своему характеру президентской республикой, она по-прежнему сохраняет некоторые внешние признаки парламентского государства.

В настоящее время Российская Федерация имеет президентско-парламентскую, или, как иногда ее называют в юридической литературе, «полупрезидентскую» республиканскую форму правления: во-первых, Президент избирается всеобщим голосованием (в этом ее отличие от парламентской формы), во-вторых, он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от Правительства, в-третьих, наряду с Президентом действуют Председатель Правительства и министры, образующие Правительство, в определенной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от президентской формы). Именно названные признаки и характеризуют Российскую Федерацию как «полупрезидентскую» республику.

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

Экономическая основа

Экономической основой конституционного строя Российской Федерации является находящееся в стадии становления социальное рыночное хозяйство, в рамках которого производство и распределение товаров и благ осуществляются в основном посредством рыночных отношений. Их участниками выступают частные субъекты хозяйствования, конкурирующие между собой. Российская Федерация поддерживает эту конкуренцию, а также принимает меры к предотвращению монопольных привилегий и осуществляет соответствующий контроль.

«В Российской Федерации, – указывается в Конституции (ст. 8), – гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности».

В Российской Федерации действует также Закон от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»'. Закон определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монопольной деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков, на борьбу с местным сепаратизмом.

Законом запрещаются действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или граждан, в том числе такие действия, как изъятие товаров из обращения с целью создания или поддержания дефицита на рынке, повышения цен, включение в договор дискриминирующих условии, которые ставят конкурента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам; нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования и т.д.

Законом запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными полностью или частично достигнутые в любой форме

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Сонета РСФСР. Г)9).№ 16. Ст. 499.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

соглашения (согласованные действия) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), имеющих (или могущих иметь) в совокупности долю на рынке определенного товара более 35 процентов, если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции, в том числе соглашения или согласованные действия, направленные, в частности, на установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; повышение, снижение или поддержание цен на аукционах и торгах; раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков).

Закон запрещает органам власти принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или физических лиц.

В Законе предусматривается государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале хозяйствующих субъектов. Содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства возлагаются на Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации.

Создавая социальное рыночное хозяйство, Российская Федерация стремится обеспечивать свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда, добросовестную конкуренцию и общественную пользу, чтобы регулирование государством хозяйственной жизни осуществлялось в интересах человека и общества, а экономические отношения строились на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и покупателем.

В условиях развивающейся рыночной экономики в России производство и распределение благ осуществляются как частными, так и государственными предприятиями и учреждениями, включая предприятия и учреждения субъектов Российской Федерации.

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

Государство в различных формах должно нести ответственность за наиболее важные стороны организации производства и распределения в стране в целом, в особенности за то, что в наибольшей степени затрагивает интересы населения. Речь идет в первую очередь о надежности снабжения населения всем необходимым; о гарантиях роста производства и обеспечения участия в производстве и распределении всех работоспособных лиц (т.е. о занятости); о смягчении последствий нестабильности в экономике (регулирование цен и т.п.) или колебаний спроса на международном рынке; о снятии внутреннего напряжения в регионах и между теми или иными сферами жизни и группами людей.

Для экономической системы Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. Регулирование отношений собственности осуществляется посредством различных правовых норм, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам – основе всего правового регулирования отношений собственности.

Конституционное регулирование отношений собственности имеет свою специфику. Она выражается в том, что главной задачей является юридическое закрепление форм собственности, признаваемых государством. Таким образом, именно конституционные нормы решают вопрос о том, какие формы собственности государством признаются и гарантируются.

Конституция Российской Федерации (ст. 8) исходит из того, что экономической системе Российской Федерации присуща собственность в ее различных формах – частной, государственной, муниципальной и др.

В Конституции также устанавливается (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции предусмотрено (ст. 36), что в частной собственности вправе иметь землю граждане и их объединения. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отноше-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

ний и развитии аграрной реформы в России»' граждане и юридические лица – собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Граждане и юридические лица могут образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков, земельных долей (паев).

Российское государство охраняет собственность в ее различных формах на равных основаниях. «В Российской Федерации, – указывается в ст. 8 Конституции, – признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». В Конституции также подчеркивается (ст. 35), что право частной собственности охраняется законом.

Важнейшими направлениями создания рыночного хозяйства в России являются приватизация и разгосударствление экономически значимой собственности. При всем критическом подходе к ваучерной приватизации и вообще к методам и формам приватизации в стране, в целом нельзя отрицать, что в результате ее в России заложены основы рыночной экономики. Причем постепенный отказ от государственного регулирования экономики сопровождается ее коммерциализацией и фактически капитализацией. Часто этот процесс принимает уродливые формы, однако – главное – создаются принципиально другая экономика, иная система экономических отношений, совершенно новые субъекты хозяйствования.

Конституция Российской Федерации устанавливает (ст. 35), что в России иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами вправе каждый. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

В России отношения собственности, не предусмотренные Конституцией, регулируются Гражданским кодексом и иными федеральными законодательными актами, а также законодательными актами республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов феде-

' См.: Собрание-актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44. Ст./i 191.

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

рального значения, автономной области и автономных округов, изданными в пределах их полномочий.

Социальное государство

Согласно Конституции (ст. 7), Российская Федерация является социальным государством. Главная задача социального государства – достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Социальное государство призвано помогать слабым, влиять на распределение экономических благ исходя из принципа справедливости, чтобы обеспечить каждому достойное человека существование.

Следует отметить, что объявление России социальным государством не означает возвращение страны к тоталитарному государству, обещавшему своим гражданам всеобщее благосостояние за счет создания экономической системы, полностью управляемой и организуемой им. Социальное государство в том понимании, которое вкладывает в него Конституция Российской Федерации, должно стремиться лишь к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу всех граждан и к максимально возможному равномерному распределению жизненных тягот.

Социальное государство стремится обеспечить каждому своему гражданину достойный человека прожиточный минимум. При этом оно исходит из того, что каждый взрослый должен иметь возможность зарабатывать на себя и на содержание своей семьи. Вмешательство государства осуществляется лишь тогда, когда такая возможность по разным причинам не может быть реализована и потребности человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом.

Возможность человека зарабатывать, естественно, предполагает прежде всего наличие работы. В социальном государстве, как правило, закрепляется в связи с этим право на труд. В Конституции Российской Федерации содержится лишь право (ст. 37) «свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». Разумеется, такое положение в полной мере обеспечивает свободу труда, однако оно ставит под сомнение важнейшее требование социального государства, согласно которому каждый человек должен заботиться о получении трудового дохода для удовлетворения своих потребностей. Правда, ситуация несколько облегчается наличием в Конституции Российской Федерации права на защиту от безработицы (ст.37).

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Личная ответственность каждого за его собственное благополучие неразрывно связана с семьей. Семья является одним из устоев общества. Она важнейший компонент общества, связывающий его с государством. Семья всегда была и остается одним из главных факторов совершенствования общества, полноценного воспитания новых поколений граждан. Повышение социального потенциала семьи, ее активности во всех сферах жизни общества, укрепление брачно-семейных отношений – все это имеет непосредственное отношение к социальному развитию страны, к полному использованию ее возможностей.

Социальный потенциал семьи – это ее возможный вклад в жизнедеятельность и развитие общества, ее роль в решении стоящих перед ним задач. Социальный потенциал выражается в хозяйственно-экономических и духовно-психологических функциях семьи.

Семья одинаково важна и для общества, и для государства. Значит, семья, материнство, отцовство, детство должны находиться под защитой и общества, и государства как в правовом, так и в социальном плане. Именно поэтому социальное государство в тех случаях, когда работающие в семье не могут заработать для удовлетворения ее определенных потребностей, несет особую ответственность за доступность для таких семей жизненно важных благ, включающих продовольствие, жилье и т.д.

Следует отметить, что в условиях демократии социальное государство предоставляет широкий простор любым общественным силам, которые желают оказывать помощь социально необеспеченным. Например, в Конституции Российской Федерации (ст. 39) указывается, что в стране поощряются «создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность».

Одной из важнейших целей социального государства является социальное равенство. Правовое государство обеспечивает равенство всех перед законом. Социальное государство стремится к уничтожению социального неравенства. Способы, применяемые государством для достижения этой цели, весьма различны. Ими могут быть социальные коррективы, вносимые в правовые отношения (например, с помощью трудового права); государственное вмешательство в общественные отношения (охрана труда, надзор за воспитанием и т.п.); обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг (регулирование цен, развитие систем государственного здравоохранения, образования и т.д.); улучшение социального положения путем государственных выплат (например, социальные пособия); сглаживание имущественного неравенства за счет средств, мобилизуемых государством (налоги, пош-

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

лины и т.д.); смягчение экономического неравенства путем обобществления некоторых экономических ценностей или их перераспределения (например, путем земельной реформы); устранение социального неравенства методами правового характера (например, уравнивание женщин и мужчин в оплате труда) и др.

Одна из разновидностей социального неравенства – неравенство, связанное с утратой дохода или средств к существованию из-за болезни, инвалидности, старости, потери кормильца, безработицы и т.п., а также с особого рода расходами (похороны, утрата имущества в результате пожара и других стихийных бедствий). Средством, которое использует социальное государство, чтобы противостоять этим превратностям судьбы, является социальное обеспечение.

Социальное обеспечение зависит не только от того, насколько оно необходимо, но и от того, может ли государство осуществлять такое обеспечение. Переход социального общества от первичной цели – предоставления человеку минимума средств к существованию – к более высоким целям – избавлению человека от нужды или поддержанию его обычного жизненного стандарта – во многом зависит и от того, в какой мере само общество может производить средства для социального обеспечения, которые могли бы дополнить средства, выделенные для этого государством.

В отличие от тоталитарного государства, которое полностью управляет экономикой и организует ее и которое способно предложить своим гражданам лишь равенство в бедности, демократическое социальное государство стремится к равенству на основе роста благосостояния. Оптимальная стратегия подъема благосостояния обеспечивается социальным рыночным хозяйством в сочетании с производством и распределением благ самим социальным государством в некоторых сферах (например, в сфере воспитания и образования, в сфере транспортных услуг и других благ, обеспечиваемых инфраструктурой, в сфере социальной помощи). Кроме того, поскольку производство и распределение благ организуются по принципам рыночной экономики, государство в различных формах несет ответственность за их эффективность.

Наиболее характерные черты социального государства отражаются в его социальной политике, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 7) направлена «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Социальная политика представляет собой часть общей политики государства, которая касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

в социальной структуре, ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни.

Выделение социальной сферы не означает, что она полностью отграничена от других сфер общественной жизни. Все они так переплетены, что во многих случаях можно с полным основанием говорить не столько о социальных, сколько о социально-экономических, социально-политических и иных подобных явлениях и процессах.

Демократическое преобразование российского общества заключается в переустройстве условий и образа жизни людей и в коренном изменении социальной структуры, в ходе которых должно быть преодолено резкое имущественное расслоение общества и утверждаться все более полное социальное равенство между людьми. Этим и определяется содержание социальной политики Российской Федерации на всех этапах ее осуществления.

Разумеется, в ходе демократических преобразований в России содержание социальной политики претерпевает существенные изменения. Те или иные конкретные задачи решаются или утрачивают свое значение, появляются новые задачи, новые направления социальной политики, обогащающие ее содержание. Однако главные задачи, главные цели социальной политики всегда неизменны.

Ряд важных вопросов, связанных с содержанием и осуществлением социальной политики России, решается Конституцией Российской Федерации, которая создала правовую основу для проведения этой политики.

Главной задачей социальной политики Российской Федерации являются достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности. Эта задача социальной политики Российского государства должна решаться в тесном единстве с его экономической политикой.

Главная задача социального развития российского общества определяет основные направления социальной политики, реализация которых на практике приведет к созданию важнейших элементов социального государства в Российской Федерации. В их число входят: охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социального обслуживания; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

1. Охрана труда и здоровья людей. Труд – основа жизни любого общества, решающая сфера применения человеческих сил и способностей. Однако в демократическом обществе труд не может быть принудительным. Гражданин сам распоряжается своими способностями к труду самостоятельно или па основе договора.

Труд граждан, как правило, организуется на базе таких ячеек экономической системы, как предприятие, учреждение, организация. Работники предприятий, учреждений, организаций объединены совместным трудом, общностью интересов, связанных с условиями их труда, быта, и т.д., Деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащую законодательству Российской Федерации и приносящую им заработок, принято называть занятостью.

Занятыми считаются граждане: работающие по найму, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу); временно отсутствующие в связи с нетрудоспособностью, отпуском, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой или иными причинами; самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе предприниматели, лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, включая фермеров, а также членов производственных кооперативов; избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность; проходящие службу в Вооруженных Силах, внутренних, железнодорожных и пограничных войсках, органах безопасности и внутренних дел; обучающиеся в общеобразовательных школах, профессионально-технических училищах, а также проходящие очный курс обучения в высших, средних специальных и других учебных заведениях.

Российская Федерация стремится к созданию условий для полной занятости населения: обеспечение равных возможностей всем гражданам, проживающим на территории Федерации, независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии, в реализации права на свободный труд и свободный выбор занятий; поддержка трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производительному и творческому труду; социальная защита в области занятости, проведение специальных мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы; сочетание самостоятельности рес-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

публик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в обеспечении занятости населения с согласованностью действий при проведении централизованных мероприятий в этой области; координация деятельности в области занятости с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая социальное обеспечение, регулирование роста и распределения доходов, предупреждение инфляции; поощрение работодателей, создающих новые рабочие места, прежде всего для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы; координация деятельности государственных органов, профессиональных союзов, их организаций, ассоциаций (союзов) предпринимателей в разработке, реализации мер, касающихся занятости населения и контроле за их выполнением, обеспечение занятости в местах проживания малочисленных народов и народностей Российской Федерации с учетом национальных особенностей их хозяйственной и культурной деятельности, а также исторически сложившихся видов занятости; международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за рубежом и иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Государство осуществляет программы подготовки, профессионального обучения и переквалификации работников. Программы для работников, зарегистрированных в службе занятости населения в качестве ищущих работу, могут осуществляться по направлению службы занятости в случаях, если: невозможно подобрать подходящую работу из-за отсутствия у гражданина необходимой профессиональной квалификации; нужно изменить профессию (квалификацию) в связи с отсутствием работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам; гражданином утрачена способность к выполнению работы по прежней профессии (специальности); гражданин желает получить другую профессию (специальность).

Государство гарантирует выплату пособий по безработице и по переквалификации. Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка (за исключением оплаты за выполнение общественных работ по направлению государственной службы занятости населения), зарегистрированы в службе занятости для поиска подходящей работы и готовы приступить к ней.

Государство предоставляет гражданам, потерявшим работу, высвобождаемым с предприятий, из организаций и учреждений, а также

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

гражданам, впервые ищущим работу или желающим возобновить трудовую деятельность после длительного перерыва, компенсацию, выплачивает стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации; выплачивает пособия по безработице; создает возможности для участия в оплачиваемых общественных работах; осуществляет компенсацию затрат в связи с добровольным переездом в другую местность по предложению службы занятости. Реализовать право на получение пособия по безработице или компенсации может каждый гражданин, достигший 16-летнего возраста и имеющий статус безработного. Это право утрачивается по достижении гражданином пенсионного возраста.

Разрешение коллективных трудовых споров регулируется законом.

Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в РСФСР»' определяет правовые, экономические и организационные условия, а также гарантии государства по трудоустройству постоянно проживающим на территории Российской Федерации.

Государство уделяет внимание созданию здоровых и безопасных условий труда, вводит для лиц, занятых в отраслях или на участках производства с особо тяжелыми, опасными или вредными условиями труда, льготы, которые служат формой компенсации за работу, наносящую ущерб здоровью человека.

Наряду с охраной труда важной составной частью социальной политики государства является охрана здоровья граждан. В Российской Федерации в обязанность государства входит финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экономическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

2. Установление гарантированного минимального размера оплаты труда. Одной из характерных черт социального государства является его ответственность за предоставление каждому гражданину достойного человека прожиточного минимума. Однако эта ответственность вторична. Социальное государство должно руководствоваться прежде всего тем, что каждый взрослый и трудоспособный гражданин должен иметь возможность зарабатывать на себя и на содержание своей семьи. Ответственность же государства за предоставление гражданину прожи-

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР н Верховного Совета РСФС Р. 1991. № 18. Ст. 565.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

точного минимума наступает лишь в том случае, когда он, работая, не может себя обеспечить.

Одним из средств удовлетворения этой потребности является установление гарантированного минимального размера оплаты труда. Такой размер зависит от многих факторов и прежде всего от экономических возможностей общества в данный период и не всегда соответствует той цели, для достижения которой он установлен. Однако главное его предназначение состоит именно в достижении этой цели, и Российская Федерация, последовательно увеличивая гарантированный минимальный размер оплаты труда, стремится к ее достижению.

3. Обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан. В Российской Федерации семья, материнство, отцовство, детство находятся под защитой общества и государства.

Исходя из того, что демократическое государство призвано защищать гражданские права людей, отношения между которыми могут основываться только на добровольности и равноправии, включая равноправие женщины и мужчины, в Российской Федерации брак основывается на добровольном согласии и равноправии супругов.

Однако свобода брака требует ответственного отношения к нему и его последствиям. Семья – обязательное звено не только воспроизводства человека, но «качества населения», которое отражает состояние психического здоровья живущих и вступающих в жизнь поколений, уровень их способностей к интеграции в общественную жизнедеятельность, к выполнению связанных с нею профессиональных и социальных ролей. Все это определяет особую заботу государства о содержании и воспитании детей.

В Российской Федерации на родителях лежит обязанность содержать и воспитывать своих детей до совершеннолетия. Родители или лица, их заменяющие, вправе определять в интересах ребенка, с учетом его мнения и в соответствии с законом, характер и формы его воспитания и образования. Труд по воспитанию детей приравнивается ко всякому другому труду, является основой для достойного социального обеспечения.

Поскольку семья основывается на взаимных обязанностях ее членов, трудоспособные дети должны заботиться о своих нетрудоспособных родителях.

В условиях равноправия всех граждан в Российской Федерации дети пользуются равной правовой и социальной защитой вне зависимости от происхождения и гражданского состояния родителей.

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

Детям как гражданам Российской Федерации принадлежат от рождения некоторые основные права и свободы. Ребенок имеет право на выражение своего мнения, ему гарантируются свобода мысли и слова и свобода совести.

В нашей стране далеко не все дети имеют возможность жить в семье и пользоваться заботой родителей. Заботу о детях-сиротах и детях, лишенных родительского попечения, берут на себя государство и общество. Они обеспечивают содержание, воспитание и образование детей-сирот, детей, лишенных родительского попечения, поощряют благотворительную деятельность по отношению к детям.

Государство должно проявлять заботу об инвалидах и пожилых гражданах. Оно обязано развивать систему специальных предприятий и цехов для работы инвалидов, чтобы улучшить их материальное положение и приобщить к участию в общественно полезном труде; обеспечивать инвалидов специальными средствами передвижения, средствами лечебной физкультуры, протезами и т.п. Важно развитие системы социальных льгот, установленных для участников Великой Отечественной войны; расширение сети домов-интернатов для престарелых и инвалидов, повышение уровня их благоустройства и социально-бытового обслуживания в них.

4. Развитие системы социального обслуживания. Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»', социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В Российской Федерации имеется государственная система социальных служб. Она включает государственные предприятия и учреждения социального обслуживания, являющиеся федеральной собственностью или собственностью субъектов Российской Федерации, а также муниципальную систему социальных служб. Кроме того, социальное обслуживание осуществляется предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения. Государство поддерживает и поощряет развитие социальных служб независимо от форм собственности.

См.: Собрание законодательства Росси некой Федерации. 1995. № 50. Ст. 4872.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Учреждениями социального обслуживания независимо от форм собственности являются: комплексные центры социального обслуживания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры социального обслуживания; социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого-педагогической помощи населению; центры экстренной психологической помощи по телефону; центры (отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками); геронтологические центры; иные учреждения, предоставляющие социальные услуги. К предприятиям социального обслуживания относятся предприятия, оказывающие населению социальные услуги.

Государство, согласно Федеральному закону, гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, определенным этим Законом, в число которых входят материальная помощь, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативная помощь, реабилитационные услуги.

Социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно и за плату.

Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб предоставляется: гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Дополнительные основания, по которым предоставляется бесплатное социальное обслуживание, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

§ 2. Экономическая и социальная основы конституционного строя Российской Федерации

Платные социальные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливаются ими самостоятельно.

5. Установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Развитие государственной системы социального обеспечения является важной социальной гарантией реализации конституционного права граждан Российской Федерации на материальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государство в законодательном порядке определяет систему государственных пенсий и социальных пособий.

Развитие этой системы обеспечивается ростом расходов государства на пенсионное обеспечение, обусловленным прежде всего увеличением численности и доли людей, имеющих право на получение пенсий и пособий, в общем составе населения, а также инфляционными явлениями.

Следует сказать, что в любом демократическом государстве между конституционным требованием защиты личной свободы и требованием идеи социального государства существует известное противоречие. Оно порождено неизбежным вмешательством социального государства в личную жизнь граждан. Поэтому в такой ситуации любое решение государства в пользу личной свободы возможно лишь в той мере, в какой оно не противоречит сущности социального государства.

Российская Федерация ставит перед собой цель построения социального государства. Но в настоящее время она находится только в самом начале пути к достижению этой цели. Задачи проводимой в стране экономической реформы состоят в том, чтобы создать механизмы рыночного хозяйства и, опираясь на них, найти новые формы социальной защиты граждан в изменившихся условиях. Однако обе эти задачи решаются медленно и во многих отношениях неудовлетворительно.

В результате не снижается острота проблемы бедности, которая we больше перерастает в проблему нищеты. Число лиц, оказавшихся за чертой бедности, неуклонно растет. В стране последовательно усиливается расслоение населения по доходам и материальному обеспечению. Оно носит к тому же стихийный характер, поскольку воздействие на него со стороны государства малозаметно. Структурная перестройка,

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

конверсия оборонных производств, банкротства обостряют и без того сложную ситуацию с занятостью населения.

Из-за почти полного отсутствия социальной ориентации экономической реформы сложилась ситуация, когда цены товаров близки к мировым, а цена труда намного ниже мирового уровня. Становится традицией массовая практика несвоевременной выплаты заработной платы и пенсий, что грубо нарушает неотъемлемые права граждан. Постоянно снижается эффективность социального обеспечения населения.

В этих условиях о социальном государстве появится возможность говорить сколько-нибудь реально только тогда, когда Российская Федерация добьется фактического продвижения по всем рассмотренным направлениям, когда будут реализованы конституционные нормы, определяющие социально-экономические права человека в России.

§ 3. Духовные основы конституционного строя Российской Федерации

Идеологическое многообразие

Идеология является сложным духовным образованием. Она включает в себя определенную теоретическую основу, которая представляет собой систему политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой, а также вытекающие из этой системы программы действий и механизмы распространения идеологических установок среди населения.

Идеология не возникает из повседневной деятельности людей, на базе тех или иных житейских ситуаций. Она создается мыслителями, идеологами, политиками. Будучи систематизированным, теоретически обоснованным духовным выражением интересов определенных социальных групп, идеология относится к высшему уровню общественного сознания.

Поскольку идеологические концепции являются духовным выражением определенных социальных интересов, они оказывают влияние на деятельность людей и могут становиться важным фактором исторического развития. Известно, что идеология французских просветителей XVIII века в период Великой французской революции сыграла огромную роль в сплочении третьего сословия, выступившего против феодализма и абсолютизма.

§ 3. Духовные основы конституционного строя Российской Федерации

Для современного демократического общества характерен широкий спектр различных типов идеологии начиная с крайне реакционных (неофашизм, расизм), неоконсервативных и либеральных и кончая левым экстремизмом. Некоторые из этих экстремистских идеологических концепций правого или левого толка давно уже представляют серьезную опасность для нормального существования отдельных стран или даже всего человечества.

Так, фашистская идеология, ядро которой составляют идеи военной экспансии, расового неравенства, классовой гармонии (теория народного сообщества и «корпоративности»), вождизма («принцип фюрерства»), всевластия государственной машины (теория «тоталитарного государства»), сочетающиеся с крикливой демагогией, чтобы замаскировать истинное содержание этой идеологии, стала теоретической основой и программой действий мощного политического течения. Оно привело к власти в ряде стран (Германия, Италия и др.) наиболее реакционные и агрессивные силы. В результате к середине 30-х годов фашизм представлял смертельную угрозу для всего человечества, поставив под вопрос существование многих народов и стран. Только разгром в 1945 году фашистской Германии и ее союзников силами антигитлеровской коалиции при решающем участии СССР позволил остановить экспансию фашизма и насильственное распространение его идей.

Серьезной угрозой для демократических стран является также левый экстремизм, который под флагом революционности утверждает право и методы индивидуального террора.

Однако опыт показывает, что главная опасность тех или иных идеологий, прокладывающих путь к тоталитаризму, состоит не только и даже не столько в их привлекательности для отдельных социальных слоев или даже большинства населения некоторых стран, а в их монополизации, в превращении этих идеологий в государственные и обязательные.

Убедительным свидетельством тому может служить марксистская идеология. Пока марксизм был идеологией определенных политических течений в различных странах, он представлял интерес в основном для сторонников этих течений. Однако положение коренным образом изменилось, когда в результате Октябрьской революции 1917 года в России сторонники марксизма пришли к власти. С этого времени марксизм становится в России, а затем и в СССР не только идеологией правящей партии, но и государственной идеологией советского государства, обязательной для всех ее граждан.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

Уже в первой советской Конституции – Конституции РСФСР 1918 года в качестве основной ставилась задача уничтожения, всякой эксплуатации человека человеком, полного устранения деления общества на классы, беспощадного подавления эксплуататоров, установления социалистической организации общества и победы социализма во всех странах (ст. 3). Кроме того, «руководствуясь интересами рабочего класса в целом», советское государство лишало отдельных лиц и отдельные группы прав, которые использовались ими в ущерб интересам социалистической революции (ст. 23). Поскольку среди этих прав значилась и свобода выражения мнений, то ни о какой иной идеологии, кроме марксизма, в тот период, разумеется, не могло быть и речи.

Надо сказать, что уже 9 ноября (27 октября) 1917 г. был принят Декрет Совета Народных Комиссаров «О печати»', которым запрещались все оппозиционные советской власти издания. При этом Рабочее и крестьянское Правительство обращало внимание населения на то, что «в нашем обществе за этой либеральной ширмой (имелись в виду оппозиционные издания. – О. К.) фактически скрывается свобода для имущих классов, захватив в свои руки львиную долю всей прессы, невозбранно отравлять умы и вносить смуту в сознание масс». Следовательно, такого рода свобода этим Декретом сохранялась лишь за государством и господствующей в нем идеологией.

Конституция СССР 1936 года предоставляла гражданам политические права и свободы (свобода слова, свобода печати и т.д.) только «в целях укрепления социалистического строя» (ст. 125). Это означало, что использование данных прав в иных целях, например в целях критики социалистического строя и его идеологии, запрещалось.

Однако наиболее откровенно идеология марксизма была объявлена официальной, государственной в Конституции СССР 1977 года. Уже в преамбуле этой Конституции устанавливалось, что в СССР сложилось «идейное единство советского общества», что советское общество – это общество высокой идейности, что советский народ руководствуется идеями научного коммунизма. А статья 6 устанавливала, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза, существующая для народа и служащая народу. «Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия, – указывалось в этой статье, – определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней

' См.: СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 4.

§ 3. Духовные основы конституционного строя Российской Федерации

и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма».

Даже после исключения из Конституции 1977 года статьи, предусматривающей руководящую и направляющую роль КПСС в обществе, в этой Конституции были сохранены статьи, гарантировавшие гражданам СССР свободу научного, технического и художественного творчества только «в соответствии с целями коммунистического строительства» (ст. 47), а политических прав и свобод – «в целях укрепления и развития социалистического строя» (ст. 50).

Действующая Конституция Российской Федерации закрепляет принцип идеологического многообразия как одну из основ конституционного строя страны. Этот принцип прежде всего исключает возможность существования в России государственной или обязательной идеологии. «Никакая идеология, – предусмотрено в Конституции (ст. 13), – не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Тем самым в Российской Федерации должно быть обеспечено идеологическое многообразие, признанное государством.

Идеологическое многообразие означает свободное существование в обществе различных политических и иных взглядов, школ, идей. Идеологическое многообразие является закономерным следствием таких конституционных прав и свобод человека и гражданина, как свобода мысли и слова, свобода совести, и др. Наиболее важные гарантии действенности рассматриваемого принципа – отмена цензуры, свобода информации, издательской деятельности, преподавания, реализация принципа политического многообразия и т.д.

Установление в Конституции принципа идеологического многообразия является одним из важнейших демократических завоеваний народов России. Многообразие в сфере идеологии позволяет каждому человеку, группам людей, их объединениям свободно развивать свои научные теории и воззрения, распространять и защищать их с помощью всех допускаемых Конституцией средств, активно способствовать их осуществлению путем разработки программных документов, законопроектов и т.д.

Отсутствие государственной или обязательной идеологии не означает, что органы государственной власти 'действуют независимо от каких-либо идеологических взглядов и находятся вне идеологической борьбы в обществе. Наоборот, именно возможность с помощью государственного аппарата проводить идеологические воззрения в жизнь обусловливает активную борьбу социальных групп населения и полити-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

ческих партий за выдвижение своих сторонников в различные органы государственной власти и органы местного самоуправления, прежде всего путем активного участия в избирательных кампаниях.

Светское государство

В ст. 14 Конституции Российской Федерации указывается, что Российская Федерация является светским государством.

Светским государством считается такое государство, в котором не существует официальной, государственной религии и ни одно из вероучений не признается обязательным пли предпочтительным. В таком государстве религия, ее каноны и догматы, а также религиозные объединения, действующие в нем, не вправе оказывать влияния на государственный строй, на деятельность государственных органов и их должностных лиц, на систему государственного образования и другие сферы деятельности государства. Светский характер государства обеспечивается, как правило, отделением церкви (религиозных объединений) от государства и светским характером государственного образования (отделением школы от церкви). Такая форма взаимоотношений государства и церкви с той или иной степенью последовательности установлена в целом ряде стран (США, Франция, Польша и др.).

В современном мире есть государства, где узаконена официальная религия, называемая государственной, господствующей или национальной. Например, в Англии такой религией является англиканская, в Израиле – иудейская. Есть государства, где провозглашено равенство всех религий (ФРГ, Италия, Япония и др.). Однако в таком государстве одна из наиболее традиционных религий, как правило, пользуется определенными привилегиями, оказывает известное влияние на его жизнь.

Противоположностью светскому государству является теократическое, в котором государственная власть принадлежит церковной иерархии. Такое государство сегодня – Ватикан.

В мире имеется также ряд клерикальных государств. Клерикальное государство с церковью не слито. Однако церковь через институты, установленные в законодательстве, оказывает определяющее влияние на государственную политику, а школьное образование в обязательном порядке включает изучение церковных догматов. Таким государством является, например, Иран.

Как светское государство Российская Федерация характеризуется тем, что в ней религиозные объединения отделены от государства и никакая религия, согласно Конституции Российской Федерации

§ 3. Духовные основы конституционного строя Российской Федерации

(ст. 14), «не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Содержание этого положения раскрывает ст. 4 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях»', где сказано, что религиозные объединения равны перед законом.

Отделение религиозных объединений от государства означает, что государство не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания. Государство не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления; не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит законодательству; обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не может сопровождаться публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.

В то же время государство охраняет законную деятельность религиозных объединений. Оно регулирует предоставление религиозным организациям налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, материальную и иную помощью религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных учреждениях, созданных религиозными организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании.

В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства религиозное объединение создается и осуществляет свою деятельность на основе со своей собственной иерархической и институционной структуры, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим собственным установлениям. Оно не выполняет функций органов государственной власти, других

) См.: Собрание законодательства Рoccийcкой Федерации. 1997. № 39. Ст. 4435.

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления, не участвует в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, не участвует в деятельности политических партий и политических движений, не оказывает им материальную и иную помощь. Но это не означает, что духовенство вообще не может избираться в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако священнослужители избираются в эти органы не от религиозных объединений и не в качестве представителей соответствующей церкви.

Отделение религиозных объединений от государства не влечет за собой ограничений прав членов указанных объединений участвовать наравне с другими гражданами в управлении делами государства, в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, в деятельности политических партий, политических движений и других общественных объединений.

Религиозные объединения в Российской Федерации действуют на основе их собственных правил при условии соблюдения закона. Таким законом, регулирующим эти вопросы, является Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Согласно этому Закону религиозным объединением в Российской Федерации признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей. Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций.

Религиозной группой признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности, юридического лица. Помещение и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляется в пользование группы ее участниками. Религиозные группы имеют право совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации или иных лиц, постоянно и на закон-

§ 3. Духовные основы конституционного строя Российской Федерации

ных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.

Религиозные организации в зависимости от территориальной сферы своей деятельности подразделяются на местные и централизованные. Местной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из десяти участников, достигших возраста 18 лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении. Централизованной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религиозных организаций.

Государственная регистрация религиозных организаций осуществляется федеральным органом юстиции и органами юстиции субъектов Российской Федерации в порядке, установленном действующим законодательством.

Религиозные организации вправе основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества).

Богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях.

Религиозные организации вправе проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбам находящихся в них граждан, в помещениях, специально выделяемых администрацией для этих целей. Командование воинских частей с учетом требований воинских уставов не вправе препятствовать участию военнослужащих в богослужениях и других религиозных обрядах и церемониях. В иных случаях публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии осуществляются в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций.

По просьбам религиозных организаций соответствующие органы государственной власти в Российской Федерации вправе объявить ре-

Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации

лигиозные праздники нерабочими (праздничными) днями на соответствующих территориях. Такими праздничными днями объявлены, например, Рождество Христово, ряд мусульманских религиозных праздников.

Религиозные организации вправе производить, приобретать, эксплуатировать, тиражировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения; осуществлять благотворительную и культурно-просветительскую деятельность; создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки слушателей и религиозного персонала; осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать собственные предприятия в порядке, определенном законодательством Российской Федерации; устанавливать и поддерживать международные связи и контакты, в том числе в целях паломничества, участия в собраниях и других мероприятиях, для получения религиозного образования, а также приглашать для этих целей иностранных граждан.

В собственности религиозных организаций могут находиться здания, земельные участки, объекты производственного, социального, благотворительного, культурно-просветительского и иного назначения, предметы религиозного назначения, денежные средства и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности, в том числе отнесенное к памятникам истории и культуры. Религиозные организации могут иметь на праве собственности имущество за границей.

Запрещается создание религиозных объединений в органах государственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и муниципальных организациях, а также религиозных объединений, цели и действия которых противоречат закону.

Религиозные организации могут быть ликвидированы по решению их учредителей или органа, уполномоченного на то уставом религиозной организации, а также по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов либо в случае систематического осуществления религиозной организацией деятельности, противоречащей целям ее создания (уставным целям).

Раздел четвертый ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ