§ 5. Конституции в федеративном государстве

Федеративному государству свойственна конституционная система, состоящая из федеральной конституции и конституций субъектов федерации. Каждая федерация является объединением государственных образований, которые обладают определенными признаками государства, и прежде всего – правом принимать свои конституции. Так, в США каждый штат имеет свою конституцию, в ФРГ – каждая земля, в Швейцарии – каждый кантон и т.д. Встречаются, хотя и редко, федерации, в которых субъекты не имеют своих конституций – в Индии, например, конституция принята только в штате Джамму и Кашмир.

Принятие конституций субъектами федерации не является свидетельством их полного суверенитета – сам по себе факт вхождения в федеративный союз означает отказ от основных суверенных прав (в области обороны, финансов, внешних сношений). Поэтому конституционная теория и практика в федеративных государствах не рассматривает субъекты федерации как суверенные государства и не признает право их выхода из федерации, а конституции этого и не закрепляют. Исключение составляла советская федерация, в которой союзные республики рассматривались как суверенные государства с правом выхода, что в практической жизни значения не имело, но юридически способствовало распаду СССР.

Ныне в Российской Федерации также возникло положение, когда конституции ряда ее субъектов (Республики Татарстан, Башкортостан, Марий Эл) закрепили суверенитет своего государства, а конституция самопровозглашенной Чеченской Республики – Ичкерии объявила государство не только суверенным, но и равноправным субъектом в системе мирового содружества наций. Однако, если рассматривать такое положение не с политической, а с юридической точки зрения, то станет ясным противоправный характер попыток обосновать суверенный характер субъектов Российской Федерации. Ни один из них не имеет корней государственной независимости и никогда не обладал правом выхода из Российской Федерации. Конституции этих республик в данном случае закрепили положение, которое в его полном значении нельзя квалифицировать иначе, как юридически несостоятельное.

Сосуществование федеральной конституции и конституций субъектов федерации всегда порождает вопрос об их соотношении. В самой общей форме он решается на основе

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 74

верховенства федеральной конституции и обязанности конституций субъектов федерации соответствовать ей. Но при этом есть ряд конкретных вопросов, требующих ответа. Это, прежде всего, вопрос о разграничении компетенции федеральных органов государственной власти и соответствующих органов субъектов федерации. Он решается путем установления исключительной компетенции как федерации, так и ее субъектов, а также – их совместной компетенции. Фактически это означает, что конституционная система федеративного государства утверждает полный суверенитет союза и ограниченный (остаточный) суверенитет субъектов. При этом конституции субъектов федерации устанавливают свою систему органов государственной власти, судебную систему, систему органов местного самоуправления.

Содержание конституций субъектов федерации весьма неоднородно. В прежних тоталитарных федерациях (СССР, Югославии) они просто повторяли положения федеральной конституции, вследствие чего не имели большого значения. В демократических федерациях, где субъекты, как правило, не представляют национальную государственность, их конституции в основном преследуют цель как бы разукрупнить федеральную власть. Практически не встречаются расхождения с федеральной конституцией по вопросам прав и свобод человека, а механизм власти функционирует в пределах точно очерченной компетенции. Конституции поэтому внешне кажутся малозначительными, но на деле весьма важны для предотвращения чрезмерной концентрации власти, способной угрожать свободе людей. В то же время в этих конституциях подчас заметно увлечение законодателей местной государственной символикой (закрепление своего флага, гимна, «официальных» птиц или рыб в ряде штатов США и др.), а также включение в тексты малозначительных и даже парадоксальных положений (кантоны в Швейцарии).

Конституции субъектов Российской Федерации теоретически призваны выразить особенности национальной государственности, но они все же не содержат чего-либо принципиально национального (кроме, пожалуй, названий законодательных органов, закрепления того или иного языка в качестве государственного, государственной символики). Многие из этих конституций принимались под сильным давлением националистических сил, главным образом стремившихся воплотить в них национальный суверенитет. При этом ряд конституций оказался в противоречии с федеральной, вследствие чего процесс создания конституционной системы Российской Федерации пока нельзя считать завершенным.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 75

Различия между конституциями в известной мере объясняются тем, что они были приняты в различное время. Так, конституции Кабардино-Балкарии, Карелии, Чувашии, Мордовии, Марий Эл были приняты в конце 70-х гг., хотя затем изменялись и дополнялись. В начале 90-х гг. принимались конституции Татарстана, Саха (Якутия), Чечни и Тывы. После принятия Конституции РФ (1993 г.) были приняты конституции в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Ингушетии, Коми, Калмыкии, Северной Осетии-Алании, Удмуртии.

Конституции республик, как и уставы других субъектов РФ, закрепляют права и свободы граждан практически в том же объеме, что и Конституция РФ, так что смысл такого закрепления, имея в виду действие федеральной Конституции на всей территории Российской Федерации, не особенно велик. Он, однако, объясним, когда дело заключается в установлении дополнительных гарантий конституционных прав или в их расширении, но это встречается крайне редко – гораздо чаще устанавливаются непредусмотренные федеральным законодательством и международными обязательствами России ограничения избирательных прав граждан (например в Республике Калмыкия), свободы передвижения и выбора места жительства (Республика Саха– Якутия, Ставропольский край, Ростовская область), искусственное сужение перечня объектов, которые могут находиться в собственности физических лиц. Уставами некоторых субъектов РФ предусматривается возможность ограничения прав и свобод граждан этих территорий областными законами, хотя регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, т.е. они могут быть ограничены только федеральным законом в соответствии со ст. 55 Конституции РФ. Субъектами РФ принято много нормативных актов, определяющих правовой статус личности, но в результате возникли различные стандарты по вопросам, касающимся депутатской неприкосновенности, занятия предпринимательской деятельностью, регистрации приобретенных в собственность жилых помещений и др.

Во многих конституциях и уставах не обеспечивается равноправие граждан независимо от национальности, места жительства и других обстоятельств. В них, в частности, права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством или особым статусом жителя, устанавливаются ограничения на передвижение и выбор места жительства, устанавливается предельный возрастной ценз для глав администраций (55 или 60 лет), ценз оседлости для избирательного права (свыше года), иммиграционные квоты и т.д., хотя

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 76

регулирование прав и свобод, в том числе гражданства, относится к исключительному ведению Российской Федерации.

В подавляющем большинстве конституций и уставов закрепляется признание верховенства Конституции РФ. Однако часто положения о верховенстве и приоритете конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ на его территории формулируются без учета положений Конституции РФ о верховенстве и действии Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограничений.

Конституции по-разному определяют статус республики. Так, в Конституции Республики Северная Осетия–Алания закреплено, что эта республика является «государством, добровольно входящим в состав Российской Федерации», а в конституциях республик Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Коми, Ингушетия, Саха (Якутия) – что они являются субъектами Российской Федерации. Конституцией Республики Тывы устанавливается вхождение этой республики в состав Российской Федерации на основе Федеративного договора, но провозглашается право на выход из состава Федерации по итогам всенародного референдума. Республика Татарстан идет дальше, определяя себя как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения».

Кроме Ингушетии и Калмыкии, все республики конституционно закрепили статус суверенных государств. Некоторые республики закрепили положение, согласно которому их отношения с Российской Федерацией строятся на делегировании части своих полномочий в пользу Федерации (Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия)).

Встречаются весьма радикальные положения о ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха (Якутия)), о возможности приостановления действия Конституции РФ и федеральных законов на территории республики (Башкортостан).

Основные законы (уставы) других субъектов РФ (краев, областей и др.) менее претенциозны. Они закрепляют равноправие всех субъектов РФ, подчеркивая этим, что ничем не отличаются от республик, но в отличие от республик не закрепляют государственный суверенитет или статус государства. Встречаются, правда, формулировки, закрепляющие статус самостоятельного государственного образования (Ставропольский край) или государственно-территориального об-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 77

разования в составе Российской Федерации (Оренбургская область). В разных формах уставы краев и областей декларируют отсутствие права выхода из Российской Федерации, почти все закрепляют верховенство Конституции РФ на своей территории.

Определенной спецификой отмечены уставы городов Москвы и Санкт-Петербурга. Они обладают статусом субъектов РФ как «города федерального значения», хотя данное понятие в отношении Санкт-Петербурга никакими правовыми актами не раскрывается. В отличие от других субъектов РФ, законодательные и исполнительные органы этих городов являются одновременно органами государственной власти субъекта РФ и органами городского (местного) самоуправления, что и закрепляется в их уставах.

Почти во всех конституциях и уставах в разделах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и федеральными органами государственной власти имеются отклонения от соответствующих положений Конституции РФ. Так, часто устанавливается верховенство субъекта РФ в отношении национальных богатств, его исключительная собственность на землю и ее недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на его территории. Субъекты РФ относят к своему ведению право осуществлять финансовое, банковское, валютное, денежно-кредитное регулирование. Вместо осуществления международных и внешнеэкономических связей к ведению субъекта РФ нередко относят международные и внешнеэкономические отношения и соответствующие договоры и т. п.

Многие конституции и уставы проявляют явное непонимание принципа разделения властей, распространяющегося не только на федеральную власть, но и на систему органов государственной власти субъектов РФ. Так, во многих из них не только отдается приоритет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе, но и сам процесс кадрового формирования органов исполнительной власти относится к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти. Руководители органов исполнительной власти субъектов РФ иногда наделяются полномочиями, которыми они не могут обладать согласно Конституции РФ, например, правом введения на территории или в отдельных местностях субъекта РФ чрезвычайного положения или правом помилования. В нарушение принципа разделения властей субъекты РФ закрепляют право устанавливать под-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 78

отчетность руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ (президента или главы республики, главы администрации) законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, право утверждать освобождение от должности заместителей руководителя органа исполнительной власти и других должностных лиц руководителем органа исполнительной власти субъекта РФ, право депутатов, а также постоянных комиссий, являющихся структурными подразделениями законодательного (представительного) органа, осуществлять контроль за соблюдением законности на территории субъекта РФ. Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ нередко наделяется несвойственными этой должности функциями и полномочиями (вручать государственные награды и премии, дипломы о присвоении почетных званий и др.).