3.3. Загальнопроцесуальні принципи в адміністративному процесі

Принцип об'єктивної істини. В ході адміністративного процесу встановлюється фактична (матеріальна) істина. Право-застосовець мотивує своє рішення обставинами, що мали чи мають місце у дійсності.

1 Див.: Застрожная O.K. Советский административный процесе. - Воронеж, 1985.-С. 43.

2 Частина 2 статті 10 Закону України "Про звернення громадян'' від 2.10.96 р.// Голос України. - 1996. - 22 жовтня; Стаття 133 Митного Кодексу України від 12.12.91 р.// Голос України. - 1992. - 25 березня

>>>116>>>

Складовими частинами принципу об'єктивної істини с вимоги до діяльності проводу та до рис правозастосовчого рішення. В першому випадку вказаний суб'єкт права зобов'язаний вживати свої процесуальні можливості для повного і всебічного розгляду обставин справи, а в деяких випадках правозастосо-вець зобов'язаний утриматись від подальших дій у провадженні. В одному з ліцензійних проваджень у разі неявки на засідання уповноваженого органу керівника суб'єкта підприємництва чи його заступника без поважних причин слухання справи відкладається і її розгляд припиняється1. Очевидно, автори цієї ідеї виходили з того, що наслідком неявки заявника в першу чергу може служити недостатність фактичних даних для прийняття позитивного рішення.

На стадії порушення справи відповідна посадова особа оцінює повноту подання відповідних документів для того, щоб забезпечити на стадії розслідування та розгляду справи мінімально потрібний обсяг фактичного матеріалу, з якого можна було б розпочати виконання на стадії вирішення справи функції встановлення напрямку пошуку істини по справі.

Головним обов'язком проводу в основному процесі (стадії розслідування і вирішення справи) є збирання додаткових доказів, перевірка наявних доказів (що по суті складає зміст одних і тих же дій), не покладаючись на докази, подані сторонами. Цю вимогу можна пояснити вимогою неупередженості проводу, що є наслідком «неупередженого», об'єктивного характеру істини. Водночас не варто відмовлятись від такого засобу з'ясування об'єктивної істини, як пояснення сторони.

1 Пункти 5.1. та 5.5. Інструкції про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності незалежно від форм власності ліцензій на виробництво, передачу та постачання електроенергії, затвердженої Постановою НКРЕ України № 1174 від 09.09.98 р. // Офіційний вісник України. -1998.-№40.-Ст. 1503.

2 Див.: Аппарат управления социалистического государства. В 2-х ч. / ред. коллегия: М. Ангене и др.; Инст-т правовых наук Болг. акад. наук и др. - М.: Юридическая литература, 1976. Часть 2 / Г.Шульце, Ю.А.Тихомиров, С.Хинов и др.- М., 1977. - С. 138.

>>>117>>>

Друга з вимог розглядуваного принципу стосується відповідності висновків по адміністративній справі об'єктивній дійсності, що має бути встановленою в ході адміністративного процесу.

Особливістю принципу матеріальної істини в адміністративному процесі є те, що застосування норм права органами державного управління завжди було пов'язане із впливом принципу об'єктивної істини на ці факти в процесі застосування1. Тобто тут має місце коригування фактичних обставин справи з метою винесення позитивного рішення по справі. Це простежується, зокрема, при ліцензуванні персоналу атомних електростанцій. Ліцензіат (одержувач ліцензії) розробляє конкретні заходи, що усувають виявлені порушення умов додержання ліцензії, які він узгоджує з ліцензійною комісією Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України2 (тепер відповідно до Указу Президента України від 15.12.99 р. № 1573 "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" - Міністерство екології і природних ресурсів України3 ). Тобто результат позитивного адміністративного процесу значимий не стільки змістом адміністративного акта, що приймається по його закінченні, скільки узгодженими з інтересами об'єкта управління фактичними змінами в умовах існування такого об'єкта.

Принцип публічності (процесуальної владності). У матеріально-правовому розумінні він означає здійснення певних дій в інтересах всього суспільства. Конституція положенням, що міститься в її статті 5, встановила, що така діяльність може прово-

1 Див.: Коренев А.П. Кодификация советского административного права. - М.: Юридическая литература, 1970.- С. 88.

2 Пункт 3.4.11 Положення про ліцензування персоналу АЕС України, затвердженого наказом міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 19.12.95 р. № 155// Збірник законодавчих актів України про охорону навколишнього природного середовиша. Т.З- Чернівці: Зелена Буковина. 1996 - С 333.

Указ Президента України від 15.12.99 р. № 1573 "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади"// Урядовий кур'єр. - 1999. - № 247.

>>>118>>>

диться державою та органами місцевого самоврядування'. Отже, ці суб'єкти є основними серед тих, які провадитимуть адміністративні справи.

Складніше питання про організацію адміністративних проваджень непублічними суб'єктами права (громадськими організаціями, недержавними підприємствами, установами, організаціями різних форм власності). Зрозуміло, що недержавна установа не реалізовує суспільний інтерес: її управлінська діяльність буде пов'язана суто з організацією здійснення свого правового статусу, реалізацією певного корпоративного інтересу. Не зважаючи на це, Закон України «Про звернення громадян» одноманітно врегулював процедури в державних і недержавних організаціях, що пояснюється тим, що прийняття рішення будь-яким колективним суб'єктом права потребує процедур (чи то правових, чи усталених на практиці); хід формулювання волі такого суб'єкта права не є одномоментним через його штучність. Такий суб'єкт є суто правовою одиницею. Публічний інтерес Українського народу в даній сфері проявився у законодавчому закріпленні процедур формування юридично-значимої волі даного типу правозастосовців - недержавних колективних суб'єктів. Правова позиція останніх буде, безумовно, обов'язковою для визнання з боку інших суб'єктів права, не кажучи вже про адресата створеного у такий спосіб індивідуального правового припису.

В даному прикладі публічність перемістилась із матеріально-правової площини в процесуальну; із інституцінної - в нормативну. Під нормативною публічністю мається на увазі керівництво з боку суб'єкта адміністративних правовідносин ходом розгляду від власного імені, у власних, узгоджених із суспільними (згідно з Конституцією і законами), інтересах. Публічні та непублічні справи характеризуються однаковою імперативністю процесуальних повноважень проводу. Таке міркування не суперечить частині 1 статті 5 Конституції України. Керівні органи непублічних організацій не здійснюють владу забезпечену при-

Конституція України від 28 червня 1996 року. - К., 1996.- С.2.

>>>119>>>

мусом. Однак можливе роздільне розуміння права на прийняття владного рішення та права на примусове його виконання. З них двох тільки останнє обов'язково має бути публічним. За аналогією можна скористатись міркуваннями з приводу розгляду справ судами. Правосуддя, на думку Ц.Я.Ямпольської, потрібно відрізняти від юрисдикції. В першому випадку функція органу не може бути повністю реалізована без примусу. Юрисдикція ж може виконуватись громадськими організаціями1.

Можна припустити, що індикатором типу публічності є характер статусу проводу в процесі. В адміністративному процесі прояви публічності можна знайти при вирішенні не тільки процесуальних, а і матеріально-процесуальних питань.

До перших відносяться ті, які складаються в ході реалізації повноваження проводу на стадії порушення справи. У справах з кадрового управління присутній високий ступінь імперативності. Тому передбачається ініціативне започаткування розгляду адміністративної справи уповноваженим на те органом". На стадії розслідування та розгляду справи цей принцип проявляється в активному збиранні проводом необхідних матеріалів і доказів3. Ця вимога однаково притаманна і позитивній, і юрис-дикційній частині адміністративного процесу. До процесуальних проявів публічності відносяться форма ініціативності проведення певних процесуальних дій проводом. В одних випадках вони вчиняються ним тільки за власною волею. Наприклад,

1 Див.: Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР: некоторые политические и организационно-правовые аспекты. - М : Наука, 1972.-С. 155.

2 Пункти 17,18 Інструкції про атестацію службових осіб митних органів України, затвердженої наказом Держмитслужби України № 100 від 5.03.97 р.// Офіційний вісник України. - 1997.- № 14.- С.205.

3 Див.: Советское административное право Под ред. д.ю.н., проф. Павловского Р.С.- К.: Вища школа, 1986.- с.207; 81 Аппарат управления социалистического государства, в 2-х ч. І ред. коллегия: М Ангене и др.; Инст-т правовых наук Болг. акад. наук и др. - М : Юридическая литература, 1976. Часть 2 /Г. Шульце, Ю А. Тихомиров. С Хинов и др. -М., 1977.-С. 139.

>>>120>>>

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку у разі виявлення ознак правопорушення на власний розсуд вирішує питання про зупинення всіх операцій на банківських рахунках відповідної юридичної особи1. В іншому випадку подібні дії вчиняються тільки за ініціативою зацікавленої особи. Так, Ан-тимонопольний комітет України вживає забезпечувальних заходів за заявою зацікавленої особи2.

І, нарешті, на стадії прийняття рішення публічність проявляється у порядку вступу рішення в силу. Воно набирає чинності з моменту його прийняття і не потребує будь-чиєї сторонньої згоди, в тому числі учасників.

Певну групу складають повноваження організаторів процесу з матеріально-процесуальних питань, тобто з питань матеріально-правової долі справи. До них відноситься право, до прикладу, Антимонопольного комітету України, його відділення замінити відповідача або притягнути до участі у справі співвідповідачів, про що особи, які беруть участь у справі, тільки повідомляються '. Велика роль правозастосовця у вчиненні тих процесуальних дій, які суперечать інтересам сторін. У антидемпінгових процедурах навіть при відкликанні скарги провадження продовжується, якщо цього вимагають національні інтереси 4.

Суть публічності можна сформувати як обов'язок проводу на всіх стадіях провадження забезпечити безперешкодність настання передбачених законом юридичних наслідків у випадку

1 Пункт 6 статті 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" від 30.10.96 р.// Голос України. - 1996. - 21 листопада.

2 Стаття 29 Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції" від 7.06.96 р.// Голос України. - 1996. - 12 липня.

' Пункт 24 Правил розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства, затверджених Розпорядженням Антимонопольного комітету України № 169 - р від 29.06.98 р.// Офіційний вісник України. -1998.-№30. -Ст. 1144.

4 Частина 3 статті 12 Закону України "Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту" від 22.12.98 р.// Голос України. - 1999. - 26 лютого.

>>>121>>>

підтвердження наявності необхідних процесуальних і матеріальних юридичних фактів. Цей принцип через його загальнопро-цесуальний характер не можна віднести до власне адміністративно-процесуальних.

Принцип самостійності та незалежності проводу у прийнятті рішень. Самостійність застосовця в адміністративному процесі полягає у самостійності вирішення абсолютно всіх питань провадження справи, визначенні своєї компетентності у вирішенні процедурних питань.

Ф.Д.Фіночко розуміє під ним безпосередній обов'язок органу (посадової особи) провадити справу, причому він не може ухилитись від розгляду і вирішення справи, перекласти цей обов'язок на нижчі інстанції1.

Для державних органів, які, згідно з їх правовим статусом, не належать до визначених Конституцією гілок влади і виконують державні регулятивні функції, принцип самостійності набуває змісту, наближеного до змісту судового принципу незалежності суддів. Зокрема, Антимонопольний комітет України (державні уповноважені) керуються тільки законом при прийнятті рішень2.

Принципи публічності та самостійності в адміністративному процесі тісно пов'язані. Якщо принцип публічності показує необхідність такої процесуальної фігури, як провід, то принцип самостійності показує її самодостатність.

Так само практика підтверджує неправильність поширення принципу незалежності (самостійності) на орган, посадову особу, що беруть участь у порушенні, розслідуванні справи, їх діяльність у цих напрямках сама по собі не може бути предметом процесуального регулювання. Лише зв'язки "слідчої"" організаційної одиниці з правозастосовцем та іншими сторонами є таким предметом. О.Баулін стверджує, що: "з'ясування повноважень прокурора (стаття 227 КПК України), начальника слідчого відділу (стаття 114і КПК України), а також адміністра-

1 Див.: Советское административное право. Под ред. д.ю.н., проф. Р.С.Павловского. - К.: Вища школа, 1986. - С.208.

2 Частина 2 статті 17 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" від 26.11.93 р.// Голос України. - 1993. - 21 грудня.

>>>122>>>

тивна підлеглість слідчого прокуратури прокуророві, а слідчих органів внутрішніх справ, органів безпеки керівникам відповідних органів дізнання міліції та СБУ, при комплексному їх співвідношенні з повноваженнями слідчих приводить до висновку, що слідчий ніякої самостійності не має". Але ж він і не повинен мати, бо є не правозастосовцем, а учасником у справі, що представляє інтереси колективного суб'єкта права. Позиція такого учасника перевіряється правозастосвцем нарівні з позицією інших учасників.

Принцип змагальності. Визнаючи за цим принципом зага-льнопроцесуальний характер, І.О.Галаган на юрисдикційний адміністративний процес поширював його із деякими застереженнями 2. Активний розвиток позитивного адміністративного процесу дає сподівання на повноцінний прояв у ньому цього принципу. Однак про відображення його в усьому адміністративно-процесуальному нормативному матеріалі мова йти не може. Здається, що спершу потрібно зауважити про хибність існуючої думки щодо рівності зацікавлених осіб перед законом як першооснови змагальності. При цьому важко заперечувати, що органи слідства і прокурор підпорядковуються тій же обов'язковій силі закону, що й інші учасники справи. У кримінальному ж процесі змагальність як принцип не фігурує. У провадженні по справах про адміністративні правопорушення навіть елементарної змагальності не можна знайти, бо завжди немає спору про право. Вірогідний порушник не зобов'язаний обґрунтовувати свою позицію, тобто змагатися.

У безспірній процесуальній формі повинні бути присутні зацікавлені особи та представник публічного інтересу. На ос-

' Баулин О. До встановлення правового інституту процесуальної незалежності слідчого // Право України. - 1997. - №7. - С. 15-16.

2 Див.: Ґалаґан И.А. Административная ответственность в СССР: процессуальное регулирование. - Воронеж, 1976. - С. 181.

3 Див.: Аппарат управления социалистического государства. В 2-х ч / Ред. коллегия: М.Ангене и др.; Инст-т правовых наук Болг. акад. наук и др. - М.: Юридическая литература, 1976. Часть 2 / Г.Шульце, Ю.А.Тихомиров, С.Хинов и др. - М., 1977. - С.142.

>>>123>>>

танньому лежить функція розслідувати обставини для правильного правозастосування. Його функція підготовки до розгляду справи не ставить за мету заперечення інтересів зацікавленої особи. Проте відмінність публічних і приватних інтересів цілком можлива і природна. При цьому така змагальність носить умовний характер. Оскільки апріорною є і спірність притягнення особи до адміністративної відповідальності. Змагальність не може мати вигляду пояснень притягуваного до відповідальності1 чи взаємодії органу, що вирішує справу, із суб'єктом відповідальності2. Ю.С.Адушкін не враховує того, що змагальність передбачає виклад своєї правової позиції за власною ініціативою, а не за вказівкою проводу. Л.В.Коваль протиставляє провід вірогідному порушнику, хоча завдання першого полягає у неупередженому керівництві адміністративним процесом.

Тому позитивних провадженнях зацікавлена особа активно впливає на формування правової позиції проводу по його справі. Оскільки така позиція до завершення провадження залишається неповністю сформованою, то й змагальності в ньому не існує. Інша ситуація у законодавстві складається щодо спірних юрисдикційних проваджень. Спір про адміністративне право зумовлює змагання між сторонами матеріального право-відношення у сфері управління. У таких провадженнях змагальність має місце і тоді, коли функція розслідування організаційно відділена від проводу, і тоді, коли вона за ним визнана поряд із функцією вирішення справи. В останньому випадку в проводі та його апараті певна організаційна одиниця відповідає за функцію розслідування, а інша - за вирішення. Змагальність є різновидом активності зацікавленої особи. Тому спільним для обох видів адміністративних проваджень є принцип активності зацікавлених осіб. Вимоги, що відображають активність зацікавлених осіб в адміністративному процесі, можна поділити на 2 категорії. Перша характеризується присутністю правозастосовця

Див.: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР / Под ед. д.ю.н. В.М.Манохина. - Саратов, 19 Див.: Коваль Л.В. Відповідальність шення. - К.: Вища школа, 1975.- С. 114.

ред. д.ю.н. В.М.Манохина. - Саратов, 1986. - С 45. Див.: Коваль Л.В. Відповідальність за адміністративні правопору-

>>>124>>>

при використанні сторонами своїх прав по доведенню правової позиції. Другій притаманне «спілкування» між сторонами без участі правозастосовця. До форм відображення першої групи вимог, зокрема, відносяться процедури розгляду звернень до митних органів України1. При одночасному прийомі декількох громадян, останні, коли вони самі про це просять, мають можливість розвивати дебати з приводу матеріально-правових питань. Подібна форма запроваджена Державною комісією з цінних паперів і фондового ринку. При необхідності з громадянином, що записався на особистий прийом, може бути проведена попередня співбесіда начальником відповідного управління (відділу), який за згодою громадянина може бути присутнім на особистому прийомі2. При виникненні між їх позиціями неузго-дженостей обоє зможуть взяти участь у відстоюванні відповідних точок зору. Ще більше розширений зміст активності у формах роботи державного управління екобезпеки в області1. На засіданні ліцензійної комісії з питань видачі ліцензій на здійснення діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання в разі необхідності можуть бути запрошені заявник, фахівець, який проводив інспекційне обстеження стану радіаційної безпеки на підприємстві заявника, та інші особи. Серед інших осіб, очевидно, можуть бути і фахівці, що запрошуються заявником на противагу спеціалістам із державного органу управління. Не обійтись без елементів активності зацікавлених осіб у роботі міжвідомчих (позавідомчих) органів. У даному випадку органи

1 Пункт 5.8. Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію прийому громадян у митних органах України, затвердженої Наказом Держмиткому України № 105 від 23.04.93 р

2 Абзац 4 пункту 4 Правил розгляду звернень громадян до Державної Комісії з цінних паперів та фондового ринку України та її територіальних органів, затверджених Наказом ДКЦПФР № 186 від 23.07.97 р./' Українська інвестиційна газета. - 1997.- № 32.

3 Пункт 2.3. Положення про ліцензійну комісію з питань видачі ліцензій на здійснення діяльності із джерелами іонізуючого випромінювання суб'єктами підприємницької діяльності Чернівецької області від 19.02.99р.

>>>125>>>

(посадові особи) системи центральних органів виконавчої влади готуватимуть матеріали до розгляду. Альтернативну позицію може займати об'єкт управління. Комісія по перевірці правильності видачі посвідчень «Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС» на своїх засіданнях заслуховує пояснення громадян, представників державних органів. Саме ці категорії суб"єк-тів і є носіями потенційно різних правових позицій у справі'.

Приклад форми активності за відсутності правозастосовця дає Закон України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту». Зразок письмової змагальності полягає в обміні Міністерством економіки з питань європейської інтеграції України (владною стороною) та зацікавленою стороною матеріалами щодо своїх позицій. У разі, якщо докази або інформація не беруться до уваги міністерством, сторона, яка їх подала, терміново інформується про причини їх відхилення та їй надається можливість у визначені міністерством строків подання додаткових коментарів. Якщо ці коментарі вважаються недостатніми, причини відхилення зазначених доказів доводяться заінтересованій стороні2.

Отже, принцип змагальності притаманний лише спірним провадженням, а безспірні та позитивні характеризуються активністю участі зацікавленої особи. Оскільки така дієва участь складає суть змагальності, то родовим поняттям можна запропонувати саме таку дієвість зацікавленої особи.

Принцип інстанційності (контролю). І.О.Галаганом він поширений на адміністративний процес. Але, в останньому цей принцип не має повного закріплення через його оперативність та нерозвиненість процесуальних форм. Контроль у переважній більшості проваджень має місце тільки за остаточним рішенням

' Пункт 8 Положення про Тимчасову комісію для перевірки правильності видачі посвідчень "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС", затвердженого розпорядженням голови Чернівецької обласної державної адміністрації № 126-р від 4.03.97 р.

2 Частина 4 статті 31 Закону // Голос України. - 1999.- 26 лютого.

3 Див.: Ґалаґан И.А. Административная ответственость в СССР: процессуальное регулирование. - Воронеж, 1976. - С. 181.

>>>126>>>

по справі. Оскарження проміжних рішень можливе у випадку і в порядку, передбачених процесуальними нормами для провадження, хід якого порушено на думку скаржника. Універсальну форму контролю за процесуальними рішеннями щодо громадян-заявників пропонує Закон України «Про звернення громадян», її можна назвати внутрішньою для основного провадження формою оскарження лише тоді, коли спеціальні процесуальні форми передбачатимуть це. Сучасне законодавство дає приклад такого задіяння закону "Про звернення громадян". Абзац 4 частини 1 статті 17 Закону "Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії" від 11.01.00 р.1 вказує, що фізичні особи-суб'єкти підприємницької діяльності у сфері використання ядерної енергії можуть оскаржувати в установленому порядку неправомірні дії посадових осіб у разі порушення ними процедур розгляду заяви та поданих документів. А таким установленим адміністративним порядком є процедура оскарження по згаданому закону.

Принцип усності та безпосередності розгляду справи. Під принципом усності мається на увазі особистий усний виклад всіма учасниками процесу своїх міркувань щодо процедурних питань та питань по суті справи. На основі цього твердження характеризуватиметься усність в адміністративному процесі. Не зовсім переконливе твердження Л.В.Коваля про те, що усність виражається в тому, що всі докази, які за своєю природою допускають словесну форму, подаються органу, що провадить справу, саме в цій формі2. Справа в тому, що словесна форма передбачає усний та письмовий спосіб подачі інформації. Виходить, за міркуваннями Л.В.Коваля, що усність буде мати місце й у випадку письмового обміну інформацією суб'єктами розгляду. Це суперечить ідеям усності, що закладені в цивільному та інших видах процесу. Зокрема, М.Й.Штефан письмову форму викла-

---------------------------------------------

1 Голос України. - 2000.- 1 березня.

2 Див.: Коваль Л.В. Відповідальність за адміністративні правопорушення. - К.: Вища школа, 1975. - С. 114.

>>>127>>>

дення міркувань учасників цивільного процесу вважає винятком із усності процесу розгляду1.

Під принципом безпосередності автор монографії розуміє самостійність сприйняття та оцінки правозастосовцем первісних доказів по справі. Л.В.Коваль вважає, що безпосередність тоді відсутня, коли немає можливості у проводу особисто сприйняти пояснення сторони. Не зовсім правильне бачення опосередкова-ності А.П.Клюшніченком щодо прийняття рішення на основі письмових матеріалів2. Адже письмові докази в інакшому вигляді і не можуть постати перед правозастосовцем. У зв"язку з цим варто висунути припущення про те, що всі докази, які передбачають словесну форму, можуть сприйматись проводом у письмовий спосіб. А з цього випливає ще одне важливе міркування: необхідно розрізняти форму розгляду та форму носія фактичних даних по справі.

Перша проявляється у формі спілкування учасників розгляду (листування, усний процес). А друга - у формі засобів доказування фактичних даних, з приводу яких відбувається таке спілкування. Такі висновки цілком підтверджуються українським законодавством. Приклади усної форми розгляду знаходимо у Положенні про комісії рад народних депутатів з питань поновлення прав реабілітованих (пункт 9). У засіданнях комісії можуть брати участь особи, які подали заяву з питань, віднесених до компетенції комісії, або їх представники. Прикладом письмо-вості розгляду є провадження по заявці на знак для товарів чи послуг. Заявник має змогу доповнювати заявку матеріалами при її експертизі по суті. Він також має право витребувати у відомства матеріали, що протиставлені заявці. По суті, в цих положеннях викладене дистанційне формування позицій сторін процесуального правовідношення, але яке не одержало логічного продовження - висловлення у певній формі цих позицій. Очевидно, для

1 Див.: Штефан М.Й. Цивільний процес. - К.: Ін Юре, 1997.-С. 55.

2 Див.: Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. - К., 1970.-С. 40.

3 Постанова Кабінету Міністрів України від 8.02.93 p. № 112 // Голос України. - 1993. - 5 березня.

>>>128>>>

цих цілей запроваджено усний розгляд заявки по суті. Тому письмовий розгляд можливий, але непрактичний.

Наприклад, у Франції адміністративні процедури і навіть в адміністративних судах мають письмовий характер'. Адміністративний суддя приймає рішення на основі письмових доказів. Аргументація сторін набуває форму пам'яток, якими обмінюються в ході розгляду справи (пояснювальна, відповідна, зустрічна памлятки).

У нашому законодавстві знаходимо і різні форми словесних доказів, пояснень. Зокрема, усну форму доказів закріплено у Законі України «Про державну податкову службу в Україні». Так, органи державної податкової служби мають право викликати посадових осіб, громадян для пояснень щодо джерела отримання доходів. Можливість пояснення у письмовому вигляді зафіксована у правилах розгляду справ, про порушення вимог законодавства на ринку цінних паперів та застосування санкцій^.

Адміністративний процес не схильний через свою управлінську природу повністю відтворювати цей принцип у своїх вимогах. Кожна посадова особа в ієрархії апарату управління виконує свою роль. Тому вищестояща посадова особа опирається у своєму рішенні на висновки нижчого посадовця, не перевіряючи при цьому підстави такого висновку. Інакше управління втратило б свою оперативність. У випадку ж, коли управлінське рішення приймається міжвідомчим органом, органом, що не структурований виконавчою ієрархією, безпосередність використовується у повному обсязі. Тимчасова комісія по перевірці правильності видачі посвідчень «Учасник ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС» розглядає безпосередньо на своїх засіданнях первинні документи, на підставі яких видано посвід-

1 Див.: Российско-Французская серия Информационные и учебные материалы. - № 9. - Общие сведения об административном праве Франции (Дополненное издание). Посольство Франции в России, МИД, 1995. - С. 79.

2 Див.: Пункт 4.5. Правил, затверджених наказом Державної Комісії з цінних паперів та фондового ринку України № 27 від 13.02.01 р.// Офіційний вісник України. - 2001. - № 12.

>>>129>>>

чення, заслуховує пояснення громадян, представників державних органів, громадських організацій, перевіряє інші докази '.

Особливо варто підкреслити поширення безпосередності та усності лише на оцінку матеріалів справи за участю учасників, а не на будь-яку процедуру прийняття правозастосовчого рішення. Вимоги принципів безпосередності та усності спрямовані на дослідження й оцінку доказів по справі за участю матеріально зацікавлених осіб під керівництвом правозастосовця. Безпосередність та усність також не фігурують як загальні принципи кримінального процесу. Розширення поняття процесу привело до того, що принципи розгляду справи переносяться на попередні стадії розслідування, де відсутній постійний та безпосередній керівний вплив правозастосовця (суду) та відсутні функції сторін по оцінці доказів по справі. Зміст принципу усності на стадії такого розслідування2 настільки різниться від його змісту на стадії вирішення, що важко вести мову про належність усності протягом усього провадження до єдиного принципу. При проведенні слідчої дії учасник провадження може подати пояснення до протоколу її проведення. Однак значення зауважень такої особи різниться від участі сторін процесу в судовому розгляді справи. В першому випадку учасник лише коментує дії слідчого і мало впливає цим на напрямок слідчих пошуків; у другому випадку учасник бере активну участь в оцінюванні доказів, тобто формує склад доказового грунту майбутнього судового рішення. Є й інша обставина, що не дозволяє погодитись із Г.В.Катковою. КПК України не дає прикладів процесуального регулювання (вимог) принципу безпосередності дослідження слідчим доказів. Аналіз доказового матеріалу проводиться ним

1 Пункт 8 Положення про Тимчасову комісію для перевірки правильності видачі посвідчень "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, затвердженного розпорядженням голови Чернівецької обласної державної адміністрації. № 126 - р від 4.03.97 р.

2 Див.: Каткова Г.В. Проблеми реалізації принципу безпосередності дослідження доказів на досудовому слідстві. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня к.ю.н.: 12.00.09/ Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. - Харків, 1997.- С. 15.

>>>130>>>

одноособове; мислені операції не можуть піддаватись регулюванню. Активність обвинуваченого, затриманого на стадіях, що передують судовому розгляду кримінальної справи, забезпечується правом на захист. В адміністративному процесі, що має і спірні провадження, вимоги права на захист входять до принципу дієвості об'єкта управління, який є специфічним принципом саме адміністративного процесу і розглядається нижче.

Через зміщення розгляду вирішення питань факту і права на підготовчі провадження (при відсутності безпосередності при прийнятті рішення) на таких стадіях присутні «фрагменти» усності і безпосередності. Йдеться про спільну оцінку обставин учасниками з допомогою майже всього набору засобів доказування. Тимчасовий дисциплінарний статут Збройних Сил України дав приклад активності об'єкта управління (скаржника) у використанні «допомоги свідків»1. Цей же акт показував можливість усних пояснень сторони посадовій особі, що перевіряє скаргу.

Вищевикладене дає підставу сформувати окремий принцип дієвості сторони процесу. Особливе значення дієвість керованого суб'єкта має у процесі контролю за додержанням останнім вимог законодавства. Майже всі процесуальні дії по розслідуванню обставин справи проводяться не де-інде, а на самому об'єкті дослідження (крім камеральних перевірок, які, між іншим, не мають процесуальної форми). Такі процесуальні процедури забезпечують гарантії участі керованого у процесі, їх змістом є як пасивна поведінка контрольованих (допуск контролюючих до відповідного об'єкта перевірки, присутність при вилученні документів), так і активна (пояснення, проведення інвентаризацій на вимогу перевіряючої посадової особи, заявления клопотань, подача доказів, заперечень). Такі умови якнайоб'єктивніше можуть забезпечити усність і безпосередність оцінки обставин справи.

1 Тимчасовий дисциплінарний статут Збройних Сил України, затверджений Указом Президента України № 431/93 від 7.10.93 р.

2 Пункт 5 Інструкції про порядок проведення розслідувань, пов'язаних

3 порушенням правил та процедур експортного контролю, затвердженої Наказом Голови державної служби експортного контролю України № 164 від 5.08.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998.- № 41.

>>>131>>>

Принцип охорони інтересів держави та особи '. Будучи рівноправними перед законом ці два суб'єкти в однаковій мірі можуть розраховувати на врахування їх матеріально-правових та процесуальних інтересів в ході розгляду справи. Ф.Д.Фіночко поширює даний принцип і на адміністративний процес, констатуючи особливості у його змісті2. На його думку, характерними вимогами в цьому виді процесу є здійснення органами управління охорони встановленого порядку управління, прав і свобод громадян, права громадян на послуги адвоката. Змістом принципу є балансування проводу між інтересами держави та особи при вчиненні процесуальних дій.

Процедурні рішення проводу повинні врахувати не тільки ті матеріально-правові інтереси сторін, що реалізуються в процесі, а й ті, що не стосуються провадження. Зокрема, Закон України «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» передбачає, що проведення антисубсидицій-ного розслідування не повинно створювати перешкод для здійснення митного оформлення товару, що є объектом розслідування. Аналогічно захищаються майнові інтереси сторони. Факт неподання відповіді на інформативному носії не вважається ухиленням від співпраці з Міністерством економіки і з питань європейської інтеграції України, якщо заінтересована сторона не доведе, що подання відповіді у визначених міністерством формах може призвести до надмірних побічних або додаткових витрат.

Основний же обсяг змісту цього принципу припадає на охорону інтересів, що їх сторони та держава мають намір реалізувати шляхом процесуальної форми. У юрисдикційних провадженнях знаходимо гарантії для керованого суб'єкта. Так, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку у разі виявлення ознак правопорушення має право зупиняти всі операції на

1 Див.: Теория юридического процесса./В.М. Горшенев, В.Г. Крупин, Ю.И. Мельников и др.; Под общ. ред. В.М. Горшенева. - Харьков, 1985.-С.157.

2 Див.: Советское административное право Под ред. д.ю.н., проф Р.С.Павловского. - К.: Вища школа, 1986. - С.207.

3 Частина 2 статті 23 Закону // Голос України. - 1999. - 26 лютого.

>>>132>>>

банківських рахунках установи (юридичної особи), за винятком сплати державного мита із заяв і скарг, що подаються до суду1. В такий спосіб юридичній особі дається можливість надалі відстоювати свої інтереси у провадженні по її скарзі.

Для юридичної практики до 6.04.01 р. було прийнятним тісне поєднання принципів доцільності та охорони інтересів указаних суб'єктів. Зокрема, рішення органу Державної податкової служби в Україні може бути зупинене, якщо є достатні підстави вважати, що рішення, яке оскаржується, не відповідає законодавству України. Водночас, інтереси держави охороняються такою гарантією: у разі, коли існує реальна загроза несплати донарахованих перевіркою сум податків чи фінансових санкцій, зупинення стягнення не здійснюється.

Принцип простоти та економічності процесуальної діяльності \ В.Д.Фіночко в його поняття вкладає вимоги з різних процесуальних інститутів: строків, правового статусу органів, що провадять справу і т.д.4.

Сучасне адміністративно-процесуальне законодавство дає декілька способів забезпечення простоти та економічності процесуальної діяльності. Звуженість часових рамок дозволила запровадити більш оперативну форму розгляду звернень громадян: особистий прийом громадян 5.

1 Пункт 6 статті 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" від 30.10.96 р. // Голос України. - 1996. - 26 листопада.

2 Пункт 5 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями, затвердженого Наказом Державної податкової адміністрації України № 93 від 3.03.98 р. // Офіційний вісник України. - 1998. -№11.- Ст. 430.

3 Див.: Теория юридического процесса / В.М. Горшенев, В.Г. Крупин, Ю.И.Мельников и др.; Под общ. ред В.М. Горшенева. - Харьков, 1985. -С. 157.

4 Див.: Советское административное право Под ред. д.ю.н., проф. Р.С.Павловского. - К.: Вища школа, 1986. - С.209.

5 Стаття 20 Закону України "Про звернення громадян" від 2.10.96 p./ Голос України. - 1996. - 22 жовтня.

>>>133>>>

У деяких випадках вимога економії організаційних витрат взагалі допускає відсутність процесуальної форми. При розгляді митними органами України заяви чи скарги особи на посадовців, що мають перевіряти обставини звернення, покладається обов'язок по складанню проекту рішення, що подається керівнику1.

Способом певного підвищення оперативності процесу є можливість обмеження кола учасників провадження. Так, в антидемпінговому розслідуванні до участі в справі допускаються лише ті суб'єкти, які взяли активну участь на перших його етапах2. Тому, незалежно від специфіки провадження, справджується твердження А.П.Клюшніченко про значно вужче коло учасників адміністративного процесу, ніж у цивільному чи кримінальному процесах3.

При цьому видається правильним таке припущення: визначеність кола зацікавлених у справі осіб залежить від правовідносин, що є предметом адміністративного розгляду. З однієї сторони такі правовідносини складаються за відсутності спеціального управлінського впливу на них. В такому випадку орган, уповноважений на розгляд справи, не має відомостей про всіх можливих учасників таких правовідносин (справи про адміністративні проступки, антидемпінгові розслідування). І справді. коло учасників конкретних господарських операцій державою не регулюється, або ж так само держава ніяк не регулює скоєння адміністративного проступку, а значить, і коло майбутніх правопорушників, і потерпілих.

З іншого боку, є правовідносини, які первісне врегульовані органами виконавчої влади. Візьмемо, до прикладу, розгляд скарг постачальників (виконавців) щодо організації та здій-

' Пункт 3.4. Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію прийому громадян у митних органах України, затвердженої Наказом Держмиткому України № 105 від 23.04.93 р.

2 Стаття 1 Закону України "Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту в Україну" від 22.12.98 р.// Голос України. -1999.-26 лютого.

3 Див.: Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. - К., 1970. - С. 40.

>>>134>>>

снення процедур закупівель товарів, робіт послуг за державні кошти. Коло таких виконавців наперед відоме - всі вони учасники процедур закупівель. Саме при розгляді другого типу правовідносин принцип економічності процесуальної діяльності проявляється найбільш повно.

До однієї з вимог оперативності Є.В.Додін відносить обов'язковість мінімуму інформації, необхідної для вирішення питання1. Цей висновок справджується і сьогодні. Закон України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» дає приклад способу обмеження фактичного матеріалу, що фіксується та оцінюється в ході справи. Для цього частина 17 статті 1 запровадила термін періоду розслідування -відтинку часу, що безпосередньо передує порушенню антимонопольного розслідування, за час якого розслідуються факти наявності демпінгу. Тому відомості, що не стосуються періоду розслідування, як правило, проводом не враховуються.

Принцип поєднання колегіальності та одноособовості. Адміністративний процес теж зазнає впливу даного принципу. Так, перевірка даних про дисциплінарний проступок суддів Верховного суду України і вищих спеціалізованих судів здійснюється за дорученням Вищої ради юстиції, Голови або його заступника одним із членів Вищої ради юстиції2. Аналогічно і члени Центральної Виборчої Комісії уповноважені на проведення перевірок перед розглядом справи всім складом ЦВК.

Чи правомірно цей принцип підводити на рівень усього провадження? Відповідь має бути ствердною. Член Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення (Ради), крім проведення контролю за діяльністю телеорганізацій, здійс-

1 Див.: Додин Е.В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов государственного управления. - Одесса-Киев: Вища школа, 1976. - С.77.

2 Частина І статті 40 Закону України "Про Вищу раду юстиції" від 15.01.98 p.// Голос України. - 1998. - 17 лютого.

' Пункт 1 частини 1 статті 22 Закону України "Про Центральну Виборчу Комісію" від 13.12.97 р.// Голос України. - 1998. -10 січня.

>>>135>>>

нює підготовку питань на розгляд Ради за дорученням Голови'. Отже, вказаний принцип знаходимо на стадії не тільки розслідування, а й на стадії підготовки справи до розгляду.

Знаходимо прояв даної ідеї і на стадії вирішення справи. Уповноважені особи Державної Комісії з цінних паперів та фондового ринку відповідно до розподілу обов'язків чи за письмовим дорученням провадять розгляд справи про порушення законодавства, хоча деякі справи можуть вирішуватись і колегіальне, на засіданні даної Комісії2.

Підготовка до розгляду може здійснюватись тим же складом проводу, що й вирішує справу. Комісія місцевої ради з питань поновлення прав реабілітованих на засіданнях розглядає як питання справи по суті, так і підготовчі процедурні питання (доручення органам внутрішніх справ провадити перевірку фактів безпідставного заслання, вислання.)

У міжвідомчих органах через періодичність їх колегіальної роботи та відсутність власного апарату горизонтальна децентралізація повноважень неможлива. Вона активно використовується в галузевих (функціональних) органах, чим зумовлюється в останніх поєднання колегіальності та одноособовості. Антимонопольний комітет України остаточні важливі (з великими сумами штрафів) рішення ухвалює колегіальне на засіданнях комітету чи адміністративних колегій, а розгляд решти справ здійснюється членами комітету одноособове.

Термін "єдиноначальність" у назві принципу поєднання колегіальності та одноособовості нами не вживається через те, що деякі процесуальні функції, особливо забезпечувальні, вчиняються децентралізовано, тобто посадовою особою, що не входить до складу керівництва певного органу.

1 Частини 4, 5 статті 9 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення та радіомовлення" від 23.09.97 р.// Голос України. - 1997. - 17 жовтня.

2 Частина 2 статті 9 Закону України "Про Державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" від 30.10.96 р.// Голос України. - 1996. -26 листопада.

>>>136>>>