3.2. Загальносоціальні принципи в адміністративному процесі

Принцип гуманізму. Суть цієї ідеї полягає у повазі до гідності і прав особи". Виходячи із принципу гуманізму, чиновникам забороняється, прикриваючись формальними процесуальними приписами, принижувати гідність особи, ущемляти її мінімальні потреби та інтереси. Правозастосування існує лише для того, щоб реалізувати права та обов'язки громадян. А засоби, як відомо, повинні відповідати меті - безпечному існуванню та розвитку особи у суспільстві. Вибір не відповідаючих цій меті процедурних форм гальмує або взагалі заважає реалізації ідей гуманізму. Крім того, гуманізм є критерієм правильності рішення. Достеменно визначена істина у справі має оцінюватись згідно з моральними принципами.

1 Голос України 1995.- 13 квітня.

2 Див.: Теория юридического процесса / В.М. Горшенев, В.Г. Крупин, Ю.И.Мельников и др.; Под общ. ред В.М. Горшенева. - Харьков, 1985. -С. 152.

3 Див.: Сморчков А.И. Правоприменительное решение // Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. - Ярославль. 1989. - С. 92.

>>>93>>>

При цьому потребують особливого додаткового закріплення прояви гуманізму по відношенню до потерпілих від протиправних дій, що караються в адміністративному порядку. Як відомо, через процедурні форми застосування санкцій органи управління охороняють публічний правопорядок. Через це сторони, що зазнали ущемлення своїх прав у результаті правопорушення, не є сторонами матеріального охоронного правовід-ношення. Проте такі особи теж повинні одержати право взяти участь у вирішенні справи, захищати свій приватний інтерес; що, до речі, не завжди може збігатися з висновками по справі з боку представників держави. Для цього варто доповнити ст. 269 КпАП України після слів: "...заявляти клопотання..." словами: "при розгляді справи користуватись юридичною допомогою захисника, виступати рідною мовою і користуватись послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження,.. .". Крім того, абзац 2 статті 269 КпАП України доречно доповнити словами: "та брати участь у розгляді скарги уповноваженим органом (посадовою особою)."

Принцип взаємної відповідальності держави і суспільства (людини) '. Цей принцип закріплений у частині 2 статті 3 Конституції. Згідно із нею держава відповідає перед людиною за свою діяльність; у статті 23 Конституції, що фіксує існування обов'язків людини перед суспільством. Показовим є його закріплення в Законі України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні». Стаття 2 цього акта встановлює, що соціальне становлення молоді базується на засадах відповідальності держави за створення умов щодо саморозвитку та самоорганізації молоді; відповідальності кожного молодого громадянина перед суспільством та державою за дотриманням Конституції, законодавства України2.

В теорії соціального управління цей загальносоціальний принцип знаходить вираження у принципі індивідуальної відпо-

1 Див.: Виділений в такій формі Котюком В.О. Теорія права. - К.: Вен-турі, 1996.-С. 31.

2 Голос України. - 2000.- 12 травня.

>>>94>>>

відальності. Б.А.Гаєвський тлумачить його як «апаратну відповідальність» суб'єкт за досконалість управлінського рішення. В державному управлінні даний загальносоціальний принцип представлений принципами персоналізації відповідальності службовця та відповідальності за неприйняття рішення2. Прина-гідно потребує зауваження те, що ці принципи не притаманні суто державному управлінню. Відповідальність за неприйняття рішення стосується всіх суб'єктів, наділених владними повноваженнями (органи держави, органи місцевого самоврядування, органи управління недержавних організацій). Такий надпроце-суальний характер відповідальності службовців держапарату заперечує самостійне значення принципу відповідальності в адміністративному процесі. Через це на сьогодні не можна сприймати бачення цього принципу, запропоноване свого часу Р.С.Павловським. Він трактував його як настання кримінальної, матеріальної, дисциплінарної відповідальності за процесуальні правопорушення3. Та необхідно проводити грань між процесуальною та позапроцесуальною відповідальністю. Відповідальність правозастосовця за якість рішення та факт якісного проведення процесу позапроцесуальна. її реалізація відбувається поза первісним процесом, у якому суб'єкт відповідальності (право-застосовець) припустився правопорушення. Заходи відповідальності в процесі будуть застосовуватись лише до його учасників. Серед основних ознак процесуальної відповідальності варто назвати спеціальні склади правопорушень, санкції, реалізацію останніх у ході поточного провадження. Прикладом спеціального процесуального складу правопорушення є розголошення конфіденційної інформації, одержаної в ході процесу4. До спеці-

1 Див.: Гаєвський Б.А. Основи науки управління. - К.: МАУП, 1997. -С. 34.

2 Див.: Проблемы общей теории социалистического государственного управления/ Отв. ред. М.И. Пискотин. - М.: Наука, 1981. - С.111.

3 Див.: Советское административное право. Под ред. д.ю.н., проф. Р.С.Павловского. - К.: Вища школа, 1986. - С.209.

4 Частина З статті 32 Закону України «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну» від 22.12.98 р.// Голос України. -

>>>95>>>

альних санкцій можна віднести норму статті 31 закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту»1. Якщо сторона повністю ухиляється від співпраці з Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України, результати розслідування для сторони можуть бути менш сприятливими.

Серед санкцій, що застосовуються при визначенні процесуальної відповідальності, які запроваджені законодавцем, можна виділити декілька груп: прийняття несприятливого для порушника матеріально-правового рішення (по суті справи), несприятливе для правопорушника процедурне рішення, невиконання проводом певних дій або вчинення їх не у повному обсязі. До перших можна віднести рішення комісії у справах альтернативної невійськової служби про відмову громадянину у направленні на альтернативну службу або звільненні від призову на військові збори у разі неявки громадянина без поважних причин на засідання комісії2. Прикладом вчинення несприятливих процесуальних дій є припинення операцій на рахунках установи контрольно-ревізійним органом, якщо керівники такої установи перешкоджають працівнику цього органу проводити перевірку1.

Прикладом вчинення процесуальних дій не у повному обсязі є визначення органами державної податкової служби оподатковуваного доходу тільки на підставі наявних документів у разі відмови керівників відповідних підприємств, установ та організацій і громадян допускати посадових осіб органів податкової служби для обстеження приміщень, неподання документів про отримані доходи 4. Аналогічна ідея використовується в ан-

1999. - 23 лютого.

1 Голос України. - 1999. - 26 лютого.

2 Абзац 3 частини 3 статті 11 Закону України «Про альтернативну (невійськову) службу» в редакції від 18.02.99 р.// Голос України. - 1999 -16 березня.

3 Пункт 2 статті 10 Закон України «Про контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.11.93 р.//Голос України. - 1993. - 2 березня.

4 Пункт 3 частини 1 статті 11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» в ред. від 5.05.98 р.// Голос України. - 1998. -

>>>96>>>

тидемпінговому розслідуванні. Якщо зацікавлена сторона відмовляє у доступі до необхідної інформації або не подає її у строк, чи перешкоджає антидемпінговому розслідуванню, Міністерство економіки і з питань європейської інтеграції України може терміново приймати позитивне чи негативне рішення на базі наявної інформації1. По суті зацікавлена сторона усувається від відстоювання своєї позиції надалі на основі власних доказів, вона втрачає можливість ініціювати перегляд рішення на основі нових, невідомих проводу, обставин. Вищенаведені ознаки та приклади адміністративно-процесуальної відповідальності дають підстави стверджувати про присутність в адміністративному процесі принципу відповідальності учасників процесу.

Принцип законності (верховенства закону). Правове поле суспільства первісно врегульовується законом, як найвищим регулятором суспільних відносин. Тому статус усіх суб'єктів права, в тому числі і держави, в рівній мірі визначений законом. Держава, на відміну від індивідів, є суто правовим штучним утворенням - юридичною особою в масштабі суспільства. Тому всі дії, що виходитимуть за рамки правової оболонки держави, розцінюються як свавілля правопорушників, що зловживають повноваженнями публічних суб'єктів права. Правові закони, на думку В.О.Котюка, домінують над політичною та фізичною силою держави2.

По відношенню до процесуальної діяльності вимоги законності можна розділити на три групи: матеріальні, матеріально-процесуальні, процесуальні. В першому випадку маємо справу з допроцесуальною вимогою наявності (потреби) процедурних норм для реалізації застосовуваної норми. Первісно ця складова принципу законності закріплена у положенні частини 2 статті 19 Конституції України3: суб'єкт публічної влади зо-

14 лютого.

1 Стаття 31 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» від 22.12.98 р.// Голос України. - 1999. - 26 лютого.

2 Див.: Котюк В.О. Теорія права. - К.: Вентурі, 1996. - С. 31.

3 Конституція України від 28.06.96 р. - К., 1996. - С. 6.

>>>97>>>

бов'язаний діяти у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Отже, ця вимога є основою розгортання процесуальних форм, там де це необхідно. Звідси стає зрозумілим твердження Л.В. Коваля про те, що принцип законності в адміністративному провадженні є основним щодо інших принципів1. В адміністративному процесі матеріально-правова законність проявляється через реалізацію процесуальних принципів. Іншим проявом вимоги законності є обов'язок правозастосовця прийняти законне рішення на стадії вирішення справи.

Доцільно відзначити й інший прояв матеріально-правового елементу принципу законності. Кожна процесуальна форма обслуговує тільки певну групу матеріальних норм. Тому, якщо буде встановлено невідповідність використаної процесуальної форми застосованій матеріальній нормі, провадження має бути припинене, а за наявності рішення по справі - результати провадження визнані недійсними. Матеріально-процесуальний елемент принципу законності у правозастосуванні проявляється через зміст тих чи інших процесуальних норм. Процесуальний закон вказує, які обставини необхідно з'ясувати при вирішенні питання про пом'якшення чи обтяження відповідальності. Матеріально-процесуальний елемент принципу законності також проявляється в інституті підвідомчості справ. Закон ставить питання, на які правозастосовець (провід) повинен дати відповідь для з'ясування наявності фактичних підстав започаткування чи визнання наявності матеріальних правовідносин.

Процесуальним елементом законності є чітке додержання процедури2, прийняття в результаті правозастосовчої діяльності юридичних актів установленої форми. Згідно з вимогою законності індивідуальні справи в адміністративному процесі розгля-

' Див.: Коваль Л. Адміністративне право України. - К.: Основи, 1994. -С. 118.

2 Див.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. - Том 2. Теория права. - М: Изд-во «Зерцало», 1998. - С. 317.

>>>98>>>

даються і вирішуються шляхом способів і прийомів, закріплених у нормативних актах'.

Оскільки відповідність духу і букві закону закладена в усіх державно-правових явищах, немає підстав відносити її до принципів тільки адміністративного процесу. Предмет, метод галузі, джерела права, суб'єкти правозастосовчої діяльності зумовлюють специфіку дії законності в даній галузі2.

Однак, є практична потреба виокремити ще одну вимогу принципу законності, що притаманна суто адміністративному процесу. В майбутньому ця вимога може стати підвалиною спеціального принципу адміністративного процесуального права. Мова йде про ті випадки в галузях законодавства про державне управління, коли процесуальні процедури детально не врегульовані. Зокрема, нечітко закріплені підвідомчість правових вимог, перелік належних доказів по справі і т.ін. Лідируючі суб'єкти не вправі розширювальне тлумачити закон, тобто збільшувати перелік власних повноважень в адміністративному провадженні певного виду. В умовах такої невизначеності можливе ущемлення законних прав громадян (юридичних осіб), що є зацікавленими особами по справі. Захист таких прав покладено на суди. Тому їм доводиться мати справу із заповненням прогалин у процесуальному регулюванні. Адже суд не має право відмовити у здійсненні правосуддя. При вирішенні адміністративних спорів суди зобов'язані з'ясувати зміст тематичного закону, що регулює відносини в тій чи іншій галузі державного управління. За кордоном при необхідності судді вправі звернутись до загальних правил управління3. В Україні відсутні правові норми, які б закріпили подібні правила. Хоча суд зобов'язаний взяти до уваги засади державної політики, принципи побудови та діяльності

' Див.: Советское административное право / Под ред. д.ю.н., проф. Р.С.Павловского. - К.: Вища школа, 1986. - С.207.

2 Див.: Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. - М.: Российское право, 1992. - С. 10.

3 Кононов А.Л. Об общих принципах права во Французкой и Бельгийской судебной практике по административным делам // Государство и право.-2001.-№3.-С. 84.

>>>99>>>

відповідних систем державних органів і органів місцевого самоврядування, що закріплені в Конституції та тематичних законах. Такі загальні приписи, а також матеріальні норми, що потребують своєї реалізації через адміністративний процес, опосередковано вкажуть на способи реалізації суб'єктивних прав громадян, якщо детальні процедури їх участі у процесуальних діях відсутні.

Суд загальної юрисдикції при цьому не перевищить своїх повноважень і не втрутиться в компетенцію Конституційного Суду України у сфері тлумачення Конституції і законів. Справа в тому, що вирішуючи адміністративні справи, суд роз'яснюватиме закон у плані організації лідируючим суб'єктом адміністративного провадження. Нових процесуальних приписів орган правосуддя не запроваджуватиме. До речі, в Україні вже існує практика декларування позиції Верховного Суду України, Вищого Господарського Суду України по провадженню адміністративних справ лідируючими суб'єктами1. Отже, позиція суду забезпечена державним виконавцем може врешті решт змусити управлінця поважати закон.

Принцип доцільності. Зміст конкретизуючого рішення, прийнятого на основі адміністративного розсуду, не в усіх випадках випливає прямо з нормативного припису. Це об'єктивно зумовлює існування принципу, що полегшує віднайдення уповноваженим суб'єктом потрібного рішення. Щодо доцільності правозастосування, то йому, як і законності, притаманні матеріальний, матеріально-процесуальний та процесуальний моменти. Для першого моменту характерні ознаки, дані йому В.М.Карта-шовим". Серед усіх можливих варіантів рішення в процесі застосування права необхідно вибрати такий (у рамках нормативного

1 Наприклад: Постанова Вищого арбітражного суду України №1 від 05.02.98р. Про затвердження роз'яснень президії Вищого арбітражного суду України з питань практики застосування законодавства // Інформаційний вісник Вищого арбітражного суду Українию,- 1998. - №2.

2 Див.: Карташов В.Н. Принципы правоприменительной деятельности // Процессуальные вопросы повышения эффективности правового регулирования социалистических общественных отношений. Межвузовский тематический сборник. - Ярославль, 1981. - С. 54.

>>>100>>>

акта), який забезпечував би максимально повне і точне досягнення мети норми. При цьому варіант рішення враховує, захищає, задовольняє цілком визначені інтереси, на відміну від загальної управлінської доцільності, де таке рішення має врахувати численні інтереси без ознайомлення із ними безпосередньо. Та цього й не потрібно, бо з усіма об'єктами управління не обов'язково радитись, до того ж це неможливо. Цей момент доцільності вимагає від проводу врахування цілком конкретних критеріїв (мірил) визначення обставин, які кваліфікуються для того, щоб керований міг судити про справедливість індивідуально-правового рішення щодо нього. По суті вимагається прийняття удок-ладнюючих матеріально-правових підзаконних приписів. Такі міркування будуть цілком справедливими по відношенню до процесу видачі ліцензій, що видаються Національною Радою з питань телебачення та радіомовлення України. Цей орган при видачі ліцензії оцінює програмну концепцію телерадіоорга-нізацій з позицій загальнонаціональних інтересів, інтересів радіослухачів і телеглядачів, позицій різних соціальних груп тощо1. Зрозуміло, що в процесі правозастосування такі широкі гіпотези будуть удокладнюватись з метою їх застосування до окремих фактів дійсності (до положень такої концепції).

Матеріально-процесуальний момент доцільності характеризують вимоги (оціночні гіпотези), які тісно пов'язані з фактичною передумовою процесу. Але в той же час такі факти не слугують основою для повноцінного матеріально-правового результату процедур. Подібна ситуація складається при закритті справи про адміністративне правопорушення через малознач-ність правопорушення й обмеження усним зауваженням (статті 21, 284 КпАП України). Аналогічно і належний державний орган вирішує питання, чи відповідатиме національним інтересам застосування до експортерів спеціальних заходів". Прикладом

' Стаття 14 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» // Голос України. - 1995. - 11 квітня.

2 Стаття 17 Закону України "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну" від 22.12.98 р. // Голос України. - 1999. - 23 лютого.

>>>101>>>

дії принципу матеріально-процедурної доцільності є правило, за яким посадова особа Прикордонних військ України після складення акта про порушення Державного кордону визначатиме доцільність застосування до порушника конфіскації чи штрафу шляхом направлення акта і матеріалів відповідно до суду чи до адміністративного органу. При розгляді даної справи адміністративно-процесуальна форма відсутня, але подібним процедурним формам теж притаманна доцільність.

Третій із вищеперелічених моментів доцільності - процесуальний - спрямовує, керує поведінку проводу при веденні процесу. Рішення, що приймаються при цьому, не мають матеріально-правових наслідків. Критерії доцільності будуть стосуватись обставин, що складають суть справи та поведінки учасників процесу. Зокрема, якщо Апеляційна Палата Державного департаменту з інтелектуальної власності Міністерства освіти і науки України в ході засідання визначить доцільність додаткового дослідження наданих джерел інформації чи обставин, що відкрились на засіданні, то може прийняти рішення про перенесення засідання '. У багатьох нормативно-правових актах закріплюється право проводу на свій розсуд організовувати форми безпосередньої оцінки обставин справи.

В європейській практиці та теорії адміністративного процесу використовують правила обмеження адміністративного розсуду проводу. Серед них зазначаються, зокрема: 1) орган влади не повинен обмежувати використання своїх дискреційних повноважень, в тому числі відмовлятися від своєї відповідальності та передавати її іншому органові; 2) орган має брати до уваги лише відповідні елементи при здійсненні дискреційних повноважень, а всі невідповідні елементи мають бути виключені; 3) орган влади повинен діяти розсудливо або хоча б так, щоб не можна було трактувати як цілковиту відсутність розсудливості 2. Дані правила, очевидно, важко віднести до вимог яко-

1 Пункт 13 Положення про Апеляційну раду Державного патентного відомства України, затвердженого наказом Держпатенту України № 34 від 28.02.96р.

2 Див.: Адміністративні процедури та контроль за діяльністю адмініст-

>>>102>>>

їсь однієї із вищенаведених типів доцільності у правозастосу-ванні. Перше із правил стосується обмеження матеріально-процесуального розсуду проводу. Такий орган не вправі за наявності сумнівів у власній компетентності передавати справу на розгляд іншому органу. Друге із правил швидше всього може входити до складу процесуальних вимог доцільності. А третє із них споріднене за змістом як із матеріальними, так і процесуальними вимогами доцільності. Тобто провід, з одного боку, на основі цього правила обирає матеріально-правові мірила доцільного адміністративного рішення, а із іншого боку, в ході провадження орган має бути розсудливим у організації проведення такого добору за участю зацікавлених осіб.

Прогалини в процесуальному правовому регулюванні не дають розвиватись юридичній практиці вирішення індивідуальних справ органами виконавчої влади. Наука зобов'язана реагувати на такий стан речей. У якості найбільш придатної категорії, що допоможе практикам усувати пробільність процесуального законодавства, пропонується "адміністративний розсуд".' Така пропозиція породжує два питання. Перше: центральні органи виконавчої влади дійсно мають право приймати адміністративно-процесуальні акти. Цим правом вони активно користуються. Однак подібна практика підриває реальність такої ознаки української держави як пов'язаність правом. Тобто органи виконавчої влади самі ж будучи адресатами приписів закону своєю підзаконною творчістю можуть спотворити дух закону. На небезпеку втрати правового духу при реалізації законів наголошувала Л.Н.Завадська. Вона пропонувала надавати органу виконавчої влади право підзаконної нормотворчості безпосередньо і окремо в конкретних випадках у законах. Поза цими одиничними уповноваженнями управлінська нормотворчість, на її думку, недоцільна.2 У випадку запровадження цієї ідеї у життя

ративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Єстонії та Албанії. -К.:УАДУ, 1999. - С. 121.

1 Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. - К.: Ін Юре, 2000. - С. 45.

2 Завадская Л.Н. Механизм реализации права. - М, 1992. - 201 с.

>>>103>>>

центральні органи виконавчої влади більш відповідально і скрупульозно ставились би до розробки своїх адміністративно-процесуальних нормативних актів.

Друге питання виникає у зв'язку з пропозицією професора Селіванова А.О. щодо запровадження догми "Дозволено все, що не заборонено законом" у процесуальну діяльність органів виконавчої влади. Складається враження, що ця ідея застосовна тільки до невладної діяльності органів держави та органів місцевого самоврядування. А щодо владної державної та комунальної діяльності, то стаття 5 Конституції України вказує на по-хідність державної влади від влади народу. Тому органи влади не мають права привласнювати собі волю народу.

Ще один аспект адміністративного розсуду в процесуальній діяльності пов'язаний зі змістом такої діяльності. Мова йде про введення до її складу підзаконної нормотворчості. Стаття 15 Закону "Про природні монополії"" подає процесуальні форми адміністративного розгляду як індивідуальних справ, так і здійснення нормативного регулювання. Отже, зроблено крок від нормотворчості задля загального блага до нормотворчості "задля" окремих об'єктів управління. Стаття 9 закону поряд із процесуальним принципом відкритості процедур регулювання закріплює принцип його адресності, тобто спрямованості на конкретного суб'єкта природної монополії. Таким чином, зміст доказування як у нормотворчості, так і в правозастосуванні на основі даного закону є тотожними. Органи виконавчої влади зобов'язані брати до уваги лише цілком конкретні обставини функціонування відповідних об'єктів управління і тільки на основі них мотивувати і виносити своє рішення. Критерії справедливості як при правозастосуванні, так і при нормотворчості мають бути тотожними. Єдина різниця між ними полягає у змісті правових приписів. Нормативні приписи відзначатимуться присутністю родових понять при закріпленні юридичної значимості певного кола обставин, тоді як індивідуальні приписи міститимуть видові поняття. Пори цьому як перші, так і другі виводи-тимуться в результаті мислених операцій індукції, виконуваних посадовими особами органів виконавчої влади. Індивідуальний

>>>104>>>

чи нормативний припис мотивуватиметься на основі цілком конкретних життєвих обставин.

Варто звернути увагу ще на одну обставину. Закон "Про природні монополії" постачає нормотворчість процесуальними процедурами, і, отже, наділяє індивідуальний припис, що приймається в результаті адміністративного розгляду, рисою адміністративного прецеденту. Мова йде про правоутворюючий (у широкому розумінні) характер таких адміністративних рішень. Стаття 15 Закону вказує, що рішення комісії, які впливають на суспільні інтереси, підлягають опублікуванню у засобах масової інформації не пізніше як через місяць з дня їх прийняття. Зрозуміло, що нормотворчого характеру такі адміністративні акти не мають, однак вчиняють важливий вплив на правосвідомість громадян.

Надзвичайно цікава ідея Селіванова А.О. про запровадження адміністративних договорів в адміністративно-процесуальну практику.' На жаль, адміністративно-процесуальне законодавство не дає прикладів таких угод: органи виконавчої влади не наділяються правом на їх укладення. Однак існують можливості у сторін процесуального правовідношення узгодити свою поведінку. Загальна теорія права виробила для цих цілей поняття "індивідуальної юридичної процедури".2 Так, при проведенні розслідувань, пов'язаних з порушенням правил і процедур експортного контролю керівництво підприємства-порушника може у будь-який момент розслідування користуватись такими правами, як подача доказів, пояснення фактів, порушення клопотань. Урядова комісія з політики експортного контролю має узгоджувати' свої процесуальні дії з діями підконтрольних для того, щоб останні могли у повній мірі скористатись своїми процесуальними можливостями.3 А пункт 3.1.1. Положення про

1 Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. - К.: Ін Юре, 2000. - С. 26.

2 Протасов В.Н. Юридическая процедура». - М.: Юридическая литература, 1991.-С. 74.

3 Інструкція про порядок проведення розслідувань, пов'язаних з порушенням правил та процедур експортного контролю, затверджена наказом Голови державної служби експортного контролю України від

>>>105>>>

Апеляційну палату при МОН України ще більш конкретно вказує на можливість узгодження порядку провадження органом виконавчої влади та учасниками розгляду, зокрема дати проведення засідання.1

Отже, за умов недеталізованого порядку адміністративного розгляду істотного значення набуває узгоджена поведінка органу виконавчої влади, що провадить справу, та матеріально зацікавленими у справі особами. Такий стан речей підтверджує одну із доктрин (умов існування) адміністративного процесу, що полягає в обов'язковій участі особи - об'єкту управління в адміністративному розгляді як умови реалізації матеріальної норми.2 Об'єктивні соціальні закономірності відображені в матеріальній нормі із необхідністю мають впливати на зміст процесуального порядку реалізації таких матеріальних норм. Прогалини ж у такому процесуальному порядку варто заповнювати шляхом застосування органами виконавчої влади адміністративного розсуду. Але за однієї умови: зміст дискреційних рішень має також узгоджуватись із праворозумінням зацікавлених осіб - учасників провадження.

Окремо доцільно розглянути види адміністративного розсуду. Вони, зокрема, розрізняються О.К.Застрожною. Під доцільністю в адміністративному процесі вона розуміє можливість відповідного органу чи посадової особи вибирати при вирішенні справи доцільний на її думку варіант поведінки проводу як визначений юридичними нормами, так і регламентований ними '. Перший варіант грунтуватиметься на відносно визначених критеріях доцільності. Як це має місце у випадку з ліцензуванням Національною радою України з питань телебачення та радіомовлення України або перенесенням засідання Апеляційною Палатою Державного департаменту з інтелектуальної власності

05.08.98. №164// Офіційний вісник України.- 1998. - № 41.

1 Наказ Державного патентного відомства України від 34 від 28.02.96.

2 Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. - К.: Ін Юре, 2000. - С. 54.

3 Див.: Застрожная O.K. Советский административный процесс. - Воронеж, 1985.-С. 65.

>>>106>>>

України. З другим варіантом доцільності ми зустрічаємося при визначенні напрямку руху справи посадовою особою Прикордонних військ України. В останньому випадку стаття 26 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України» взагалі не встановлює меж розсуду такої посадової особи. Подібні ситуації дають О.К.Засторжній можливість стверджувати про відсутність таких меж. Однак це неправильно. Для того процесуальними актами і формулюються задавдання процесуальної діяльності, щоб у випадку прямого уповноваження провід міг на свій розсуд визначитись у власній поведінці. У зв'язку з цим зауважимо: не можна надавати управлінцеві право на адміністративний розсуд за відсутності норм-завдань, норм-принци-пів, інакше ускладнюється вибір критеріїв законності такого доцільного рішення, що має бути мотивоване з урахуванням абсолютно конкретних обставин.

Через присутність елементів доцільності в процесуальних формах інших галузей права і поза процесом, принцип доцільності не можна вважати суто адміністративно-процесуальним.

Принцип справедливості. Як загальний принцип суспільного устрою, цей принцип означає незмінність юридичного мірила поведінки для всіх категорій суб'єктів та сувору співрозмі-рність юридичної відповідальності скоєному правопорушенню '. Юридична справедливість грунтується на формально-визначених у нормах права міркуваннях про справедливість за тих чи інших життєвих обставин. У процесі основним гарантом утвердження справедливості та усунення несправедливості є провід адміністративного провадження.

Справедливість необхідна умова адміністративного процесу ще й тому, що без з'ясування волі об'єкта управління пра-возастосовчий акт не буде справедливим. Правовому регулюванню піддається саме вольова поведінка суб'єкта права. Тому без з'ясування такої волі, що є найбільш основною для правоза-стосування обставиною, неможливо стверджувати з упевнені-

1 Див.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М: Наука, 1970. - С. 45.

>>>107>>>

стю про повну відповідність регульованої ситуації вимогам процесуального права.

Для правозастосування, як форми правової діяльності, справедливість має три значення: 1) вона проявляється у справедливості відносин, закріплених у матеріально-правових приписах і реалізуються через процес; 2) цей принцип проникає в усі процесуальні дії в ході правозастосування; 3) справедливість проявляється у приписах індивідуально-правового акта '.

У першому випадку ми маємо справу зі спеціально-юридичною гарантією справедливості правового регулювання, і не тільки процесуального. Основою справедливості в процесуальній діяльності є формальна правова рівність об'єктів управління. Лише при їх вольовій автономності (непідпорядкованості апарату управління) виникатимуть не схожі одна на одну ситуації, задля яких правозастосування і було винайдене як засіб регулювання. За умови фактичної рівності суб'єктів права всі життєві ситуації стандартизуються, і потреба у процесі відпадає.

В останньому випадку зустрічаємося з вимогою, яка має змішаний, матеріально-процесуальний характер. Лише у другому з названих випадків маємо суто процесуальний прояв принципу справедливості. В адміністративному процесі за обставин матеріально-правової зацікавленості держави провід зобов'язаний не допускати несправедливості як у ході процесу, так і поза ним протягом усього провадження по справі. Зокрема, пункт 126 Тимчасового Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, затвердженого Указом Президента України від 07.10.93 p., указував на відповідальність командира, який допустив несправедливість або незаконні дії щодо підлеглого за подачу скарги (заяви).

А.Т.Боннер указує, що справедливість полягає як у рівності, так і правильній нерівності учасників правовідносин2. Такі

1 Див.: Старосьцяк Е. Институты административного процесса европейских социалистических стран // Советское государство и право. -1964. - №7.-С. 127.

2 Див.: Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. - М: Российское право, 1992. - С. 15.

>>>108>>>

критерії впливають на зміст конкретних вимог у нормах права. На нашу думку, щойно згадана рівність є компонентом справедливості і її не можна плутати з принципом рівноправності (самостійності суб'єктів процесуальних відносин). Рівність у мірі справедливості означає співмірну оцінку обставин (логічних засновків), які беруться до уваги при визначенні справедливості змісту юридичного правила по відношенню до відповідного суб'єкта права. Тому і можлива така ситуація, коли різні міркування про справедливість приводять до надання двом суб'єктам рівних прав. Наприклад, нотаріусу, до якого ставиться питання про анулювання свідоцтва, надається можливість перед вирішенням справи викласти пояснення про обставини, що містять ознаки порушення. Адже будь-хто, користуючись правовими приписами, вправі викласти свої міркування з приводу дії даних приписів. Бо кожному гарантується знання права, а значить, і висловлення цих знань. З іншого боку, орган юстиції, що започатковує справу, вносить подання до комісії, теж має повноваження дати доповідну записку про результати перевірки роботи нотаріуса. Зміст такого повноваження аналогічний змісту суб'єктивного права нотаріуса, але мотиви їх надання в такому вигляді різні - посадова особа органу юстиції зобов'язана роз'яснити, що правова позиція держави дійсно відповідає нормам статті 12 Закону України "Про нотаріат"1. Такі мотиви повинні дати відповідь на питання про справедливість подібної рівності у процесуальних правах учасників провадження.

Принцип рівноправності (справжньої самостійності суб^єктів процесуальних відносин). Рівноправність громадян означає формальну рівність перед законом; а у правозастосу-ванні - перед законом та правозастосовуючим органом. Цей принцип закріплений у частині 2 статті 24 Конституції України".

1 Пункт 14 Положення з розгляду подань Головного управління юстиції міністерства юстиції України в АРК, обласних, Київського та Севастопольського управлінь юстиції щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, затвердженого Наказом Мінюсту від 19.11.98 р. // Офіційний вісник України. - 1998. -№48.

2 Конституція У країни від 28 червня 1996. - К., 1996. - С.7.

>>>109>>>

Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками.

На сьогодні вже не йде мова про фактичну рівність суб'єктів у їх правах: кількісній рівності результатів реалізації цих прав. Та не можна відкидати необхідність рівної фактичності у можливостях реалізації суб'єктами своїх прав. Об'єкт управління не може зазнавати ущемлення своїх інтересів через більший обсяг прав, що ними наділений владний суб'єкт. Але, як не парадоксально, ущемленими можуть бути права суб'єкта управління через неможливість реалізувати свої повноваження. Це має місце при залежності (майновій, перш за все) посадової особи від об'єкта управління.

Щоб фізичні та юридичні особи могли повно використовувати свої процесуальні права, вони повинні бути максимально автономні від суб'єкта управління (проводу). Саме ця ідея лежить в основі даного принципу права. Кожен член суспільства є рівнозначним для нього, а це - зумовлює рівновелике ставлення правової системи до частин соціуму. Мета такого підходу - максимальне розкриття можливостей особи. Умовою досягнення мети є її самостійність.

Ця вимога проявляється на одній з найважливіших стадій адміністративного провадження - порушення провадження по справі. Так, платникові податків було гарантовано два канали подання скарги до органів державної податкової служби. Звернення могло бути спрямоване або через орган системи державної податкової адміністрації, дії якого оскаржуються, або безпосередньо до вищестоящого органу1, якщо в першому випадку чинитимуться перешкоди. Однак нова редакція Положення про

1 Пункт 3 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями, затвердженого наказом ДПА України № 93 від 03.03.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998.-№ Н.-Ст. 430.

>>>110>>>

порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби ' вже не відобразила дану ідею.

Та в адміністративному процесі вимога «автономії» має особливості. Зумовлюється це наявністю, як правило, однієї сторони. Провід при цьому стороною не є і не може бути: свою правову позицію він формує лише на стадії прийняття правоза-стосовчого рішення. Тому для адміністративного процесу не в усіх випадках прийнятний принцип рівноправності саме сторін. Особливо цінним з цього приводу є розуміння І.А. Іконницькою рівноправності сторін: «Рівноправність сторін означає те, що сторони в межах наданих їм прав самостійні... »2. Замість рівноправності самостійність виходить на перший план. Вона мас особливий зміст по відношенню до самостійності проводу у прийнятті рішення. Така самостійність передбачає також активну участь зацікавленої особи в дослідженні доказів по справі за умови забюрократизованості проводу.

У зв'язку з цим доцільно запровадити принцип дійсності процесуальних можливостей сторони. Така дійсність забезпечується різними процесуальними засобами. Першим із них є право відводу стороною посадової особи, яка особисто зацікавлена в матеріально-правових результатах процесу. Наприклад, заборонено провадити дисциплінарне розслідування особам, які є підлеглими військовослужбовця, чий проступок підлягає розслідуванню, а також особам, що є співучасниками правопорушення, та особам, зацікавленим у наслідках розслідування3.

У рамках цього спеціального адміністративно-процесуального принципу існує вимога про допомогу стороні, яка цього потребує. Провід у процесі також зобов'язаний слідкувати, щоб сторони належно використовували надані їм права і покладені

' Затверджене наказом державної податкової адміністрації України від 2.03.01 р. № 82 // Офіційний вісник України. - 2001. - №12.

2 Иконницкая И.А. О земельном процессе в СССР // Советское государство и право. - 1970. - №2. - С. 117.

3 Частина 2 пункту 85 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, затвердженого Законом України від 24.03.99 p. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 22-23. - Ст. 197.

>>>111>>>

на них обов'язки. А він сам не може скористатись незнанням особами їх прав'.

Окрім загальнопроцедурних мовних гарантій, процесу притаманні й інші подібні засоби забезпечення використання стороною своїх прав нарівні з іншими сторонами та проводом. Такий суб'єкт одержує сприяння від останнього у збиранні доказів у зв'язку з протидією інших учасників провадження чи сторонніх осіб. Держава у необхідних випадках повинна нести витрати при незаможності сторони. Дійсності можливостей сторони реалізувати свої процесуальні права сприяє інститут адвокатури. Остання покликана надавати правову допомогу при вирішенні справ у державних органах (частина 2 статті 59 Конституції)2. Отже, і в адміністративних справах така участь буде дієвою, якщо поняття «правова допомога» буде розкриватись нормами процесуального статусу адвоката. На сьогодні адміністративно-процесуальні норми вказують на можливість такої участі, але не визначають при цьому адміністративно-процесуальну форму участі адвоката у розгляді скарги платника податків3.

Адміністративний процес проявляється у великій мірі у встановленні технічної інформації, що стосується справи. Тому стороні доцільно мати не стільки порадника суто у правових питаннях (адвоката), скільки порадника і з питань факту, і з питань права. Прикладом такого учасника процесу є представник сторони у справах інтелектуальної власності4.

Указані гарантії забезпечують, так би мовити, можливість активної участі сторони процесу. Поряд із ними є елементи про-

1 Див.: Старосьцяк Е. Институты административного процесса в европейских социалистических странах // Советское государство и право. -1964.-№ 7.-С. 124.

2 Конституція України від 28 червня 1996. - К., 1996. - С.16.

3 Див.: Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями, затверджене наказом ДПА України № 93 від 03.03.98 р.// Офіційний вісник України. -1998.-№ П.-Ст. 430.

4 Закон України "Про охорону прав на винаходи і корисні моделі" від 23.12.93 р. // Голос України. - 1994. - 3 лютого.

>>>112>>>

цесуальної форми, що вказують на «пасивну» забезпеченість процесуальних і матеріальних прав сторони. До них можна зарахувати роз'яснення проводом стороні її прав', правовий інститут самовідводу посадової особи, що провадить справу2, забезпечення послугами перекладача іноземного громадянина, особи без громадянства3.

Принцип демократизму. Основні прояви демократизму пов'язуються переважно з політичною системою суспільства. На рівні принципів побудови та функціонування апарату управління держави його демократизм проявляється у двох взаємопов'язаних принципах - принципі гласності та принципі участі громадськості в управлінні справами держави. Гласність виступає передумовою реальності такої участі, її результативності. Через своєрідне змістовне наповнення кожен із цих двох принципів спостерігається в адміністративному процесі окремо. Зумовлено це, очевидно, роллю громадськості в реалізації цих принципів. Гласність залежить від активного виконання свого обов'язку про оприлюднення інформації суб'єктами державної влади. Принцип же участі громадськості заснований на активній реалізації своїх прав громадянами. На сьогодні можна назвати такі форми участі громадськості в адміністративному процесі. Користуючись Законом України «Про звернення громадян», колективи громадян можуть звертатись до органів держави і посадових осіб з приводу порушень законодавства, які стали їм відомі. У такий спосіб можуть бути започатковані юрисдикційні провадження, приводом до яких будуть звернення громадськості. Громадські організації можуть володіти інформацією, яка

1 Див.: Советское административное право / Под ред. д.ю.н., проф. Р.С.Павловского. - К.: Вища школа, 1986. - С.208.

2 Див.: Лория В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. - Тбилиси, 1974. - С. 49.

3 Пункт 5.9. Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію прийому громадян у митних органах України, затвердженої Наказом Держмиткому України № 105 від 23.04.93 р.

>>>113>>>

має значення для справи. Тому їх представників можуть заслуховувати для залучення додаткового доказового матеріалу1.

У відповідних випадках громадськість наділяється державно-владними повноваженнями. Так, громадські інспектори мають право проводити перевірки і складати протоколи про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Вони уповноважені доставляти правопорушників 2. Представники громадськості можуть захищати інтереси сторін в адміністративному процесі. Закон України «Про звернення громадян» встановлює, що скарга в інтересах громадянина може бути подана трудовим колективом, правозахисною організацією. В інших випадках представники громадськості виступають самостійними процесуальними фігурами. Зокрема, при особистому розгляді працівниками Міністерства внутрішніх справ України звернень громадян можуть брати участь особи, які мають не матеріально-правовий, а громадський інтерес у справі. До них відносять таких «осіб на громадських засадах», як юристи, педагоги, журналісти, представники органів місцевого самоврядування3. Основною рисою участі громадськості в адміністративному процесі, і всьому управлінні державою та суспільством, є добровільність. Поточне законодавство повинно закрі-

' Пункт 8 Положення про Тимчасову комісію для перевірки правильності видачі посвідчень "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, затвердженого розпорядженням голови Чернівецької обласної державної адміністрації № 126-р від 4.03.97 р.

2 Пункт 15 Положення про громадський контроль у галузі охорони навколишнього середовища, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 4.08.94 р. № 81// Законодавчі акти України про охорону навколишнього природного середовища. Збірник у 3-х томах. - Т.З. - Чернівці: Зелена Буковина, 1996.- С. 91-93.

3 Пункт 12 Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, затвердженої Наказом МВС України № 414 від 10.06.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998 -№32.-Ст. 1213.

>>>114>>>

пити бажаність такої участі, але не її обов'язковість. Тому невиправданим імперативний характер вжиття заходів за переданими громадській організації матеріалами справи щодо особи, яка звільняється від адміністративної відповідальності (стаття 21 КпАП України).

Гласність, зокрема, означає право піддавати розголосу хід і результати розгляду справи, зміст рішення1. Проміжкові процедурні рішення оприлюднюються відповідно до Закону України «Про застосування заходів щодо імпорту в Україну» при винесенні рішень про застосування попередніх спеціальних заходів, про порушення розслідування, про продовження спеціального розслідування. Водночас зазначимо, що такі проміжкові рішення можливі для ознайомлення широкого загалу громадськості через специфіку процесу: виявлення і залучення до процесу нових суб'єктів-адресатів заходів. Аналогічна ідея закладена при оприлюдненні заявки на винахід, а саме: надання тимчасової охорони правам заявника2. Тому звичним проявом гласності в адміністративному процесі є оприлюднення лише актів, що підсумовують матеріально-процедурні стадії (порушення справи та прийняття рішення). Зокрема, у процесі видачі ліцензій на виробництво, передачу та постачання електроенергії загальнодоступними могли бути лише заявка на одержання ліцензії та сама ліцензія3.

Гласність не може вважатися процесуальним принципом через те, що, як правило, вона не присутня в усіх процесуальних діях. Головним її проявом в адміністративному процесі є лише

1 Див.: Коваль Л. Адміністративне право України. К.: Основи, 1994. -С. 119.

2 Стаття 18 Закону України «Про охорону прав на винаходи і корисні моделі» від 15.12.93 р. // Голос України. - 1993.- З лютого.

3 Пункт 1.7. Інструкції про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності незалежно від форм власності ліцензій на виробництво, передачу та постачання електроенергії, затвердженої Постановою НКРЕ України № 1174 від 09.09.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998. - № 40.-Ст. 1503.

>>>115>>>

стадія вирішення справи1. До того ж, гласність не застосовується у дисциплінарному провадженні. Дане провадження протікає в умовах оперативної управлінської самоорганізації. А деякі процесуальні норми прямо забороняють розголошувати інформацію, накопичену в ході провадження 2.

Принцип гласності потрібно відрізняти від принципу дійсних можливостей в адміністративному процесі. В останньому випадку мова йде про відкритість усіх матеріалів справи для осіб, які беруть участь у справі, право таких осіб знайомитись із ними, обов'язок проводу інформувати їх про час і місце вчинення процесуальних дій. Реалізація відкритості процесу для неучасників процесу не вплине на його матеріально-правовий результат, прямо, в усякому випадку, тоді, як без інформовано-сті сторін та проводу про хід провадження не може бути мови про сам процес.

Як висновок із наведеного, можна припустити, що особливий режим процесуальної інформації для учасників процесу повинен бути виведений з-під безпосередньої дії принципу демократизму (гласності). Сучасне законодавство України дає підстави стверджувати обмеженість можливості доступу до відомостей в адміністративному процесі. Тому цей принцип буде розглянутий серед спеціальних принципів адміністративного процесу.