2.2. Управлінські матеріальні та процесуальні процедури

Управлінські процедури - це вчинення ланками адміністративного устрою відповідних правомірних дій' при наявності ясної цільової спрямованості, зорієнтованості на конкретний об'єкт управління, тривалості у часі, послідовності вчинення процедурних дій та їх документальній фіксації2.

Як і будь-яке об'єктивне правове явище, процедури мають нормативний і фактичний прояв 3. З одного боку, вони є сукупністю загальноприйнятих і специфічних дій, які визначають послідовність учинення різних актів, дій і взаємодій між учасниками державно-управлінських відносин чи оформлення будь-

1 Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесе понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государствои право. - 2001. - №2. - С. 15-20.

2 Див.: Нижник Н.Р. Правовое регулирование государственно-управленческих отношений. Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. Спец. 12.00.02. государственное право и управление, сов. строительство, административное право, финансовое право / Рос. акад. упр.- М., 1992.- С.13.

3 Див.: Там же. - С.34.

>>>44>>>

яких справ І спрямованих на досягнення певного завершального результату. З іншого боку, процедури повинні бути орієнтиром для дій. Така «подвійність» простежується у працях майже всіх процесуалістів. Вона зумовлена тим, що без певних рис і змісту нормативної моделі процесуально-процедурна практика не може утворитися. Це стосується і процесуальної форми, і процесу, і діяльності та інших понять, що мають відношення до динамічної сторони існування права. В цьому сенсі здаються помилковими погляди про суто фактичну чи суто нормативну природу процедур (Б.М.Лазарев1, Ю.Н.Хаманєва).

Значна частина як внутрішніх, так і зовнішніх організаційних відносин, не введених до складу адміністративного процесу, має форму процедурних відносин, що не врегульовані матеріальними процедурними нормами. Організаційна процедура складається під впливом різних обставин: звичок, традицій, прийомів використання повноважень, суб'єктивного розсуду посадових осіб, їх юридичної грамотності2. Конкретні умови, напрямки діяльності органу управління, досвід посадової особи та інші фактори впливають на спосіб реалізації не тільки організаційно-масової чи матеріально-технічної роботи, а й правових внутрішніх форм управління.

Такі непроцесуальні процедури можуть опосередковано визначатись вимогами держстандартів до оформлення розпорядчих адміністративних документів. Стандарти висувають вимоги до оформлення, порядку адресування, затвердження, узгодження документів, їх підписання. Це не означає, що процедури

' Див.: Управленческие процедуры./Б.М. Лазарев, И.Ш. Муксинов, А.Ф. Ноздрачев и др.; Отв. ред. Б.М. Лазарев; АН СССР, Ин-т гос-ва и права.-М., 1988.-С. 5.

2 Див.: Застрожная O.K. Советский административный процесс. - Воронеж, 1985.-С. 38.

3 Див.: Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. - М.: Юридическая литература, 1973. - С. 9.

4Див.: Административное делопроизводство:Учебн. Пособие для вузов/ Л.З. Лившиц, В.А. Цикулин, Т.В. Кузнецова, В.И. Лосева; Под. ред. Л.З. Лившица и В.А. Цикулина. - М.: Высш. шк., 1975. - С. 35.

>>>45>>>

не потребують правового унормування'. Хоча відсутність нормативних моделей не перешкоджає існуванню "партнерства від випадку до випадку" та відносин, заснованих на "особистих зв'язках" ", все ж держава взяла курс на зменшення частки ненормативних процедур 3. Матеріальні норми самі по собі не здатні забезпечити доцільність, корисність, обгрунтованість адміністративних актів; але це під силу матеріальним процедурним.

Усього цього не можна сказати про адміністративний процес. Процесуальна форма відсутня, коли закон не передбачив обов'язку у певний спосіб взаємодіяти із зацікавленими особами при вирішенні справи. Навіть за наявності декларації загальних процесуальних завдань, цілей, принципів процесуальна діяльність буде відсутня, неможлива 4.

Лінія розмежування процесу та матеріальної процедури проведена ще в 1975 році С.С.Алєксєєвим. Юридичний процес ним розумівся не просто як процедура, юридичні відносини, що тривають у часі, а особлива процедура, що є вираженням специфічних режимів застосування права 5. Саме застосування давало б можливість розвитку, у разі необхідності, певних процедур у процес. Деталізація інших (безпосередніх) способів реалізації норм права не приведе до такого результату. Тому думка В.О.Тарасової, що лише ступінь врегульованості різнить процес від процедури, хибна6.

1 Див.: Нижник Н. На часі реформи / Урядовий кур'єр. - 1995.- 26 січня. -С.4.

2 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесе. - М.: Юрин-формцентр, 1998.-С.501.

3 Див.: Указ Президента України «Про положення про державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи» від 2.10.97р. №1089/97 // Урядовий кур'єр. - 1997. - 9 жовтня. - С. 6.

4 Див.: Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно - процессуальной деятельности милиции. Лекция: Научно-исследовательская и редакционно-издательская группа, 1973. - С.52.

5 Див.: Алексеев С.С. Структура советского права. - М., 1975. - С. 237.

6 Див.: Тарасова В.А. Процедурная форма деятельности органов социального обеспечения // Советское государство и право. - 1973. - № 11.

>>>46>>>

Більш істотною відмінністю між процедурою та її якісно відмінним різновидом - процесом - є зміст діяльності, формою якої вони є. На відміну від процесуальних процедур (процесу), матеріальні процедури не характеризуються функціональною поєднаністю операцій. В останньому випадку має місце механічне слідування одних відносин за іншими (прикладом є процедура підготовки акту управління або організація планування роботи органу управління). Розділ 3 регламенту роботи секретаріату Закарпатської обласної державної адміністрації вказував на таку послідовність процесуальних форм порядку планування роботи цієї адміністрації: подача керівниками структурних підрозділів переліків заходів до організаційного відділу; останній подає проект плану роботи відповідному заступнику голови даного органу; заступник подає завізований ним проект на розгляд голови адміністрації'.

Процесуальний же зміст (застосування) характеризується особливою комплексністю, деколи паралельністю процесуальних правовідносин. Така їх якість зумовлена тим, що хоча і не будучи пов'язаними формою, вони поєднані організуючою роллю лідируючого суб'єкта процесу. Видається, що предметно такі дії, як відвід лідируючого суб'єкта процесу та подача клопотання не є залежними одна від одної. Поряд із процедурами стосунків особи, що проводить справу про порушення митних правил, із підприємством-порушником може існувати процедура між такою особою та експертом.

Ігнорування особливості змісту непроцесуальних процедур приводить до суперечностей у законодавстві. Так, частина 7 статті 7 Закону України «Про підприємництво» покладає відповідальність за достовірність інформації у заявці на одержання ліцензії і додатках до неї на заявника. В ході матеріальних процедур посвідчується суто повнота інформації без перевірки її достовірності та юридичної кваліфікації. Тоді як частина 11 цієї ж статті вказує на обов'язок органу, що розглядає заяву, відмо-

-С. 112.

' Див.: Регламент Закарпатської обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови ОДА № 170 від 15.03.96 р.

>>>47>>>

вити у видачі ліцензії через недостовірність поданих відомостей. До того ж орган зобов'язаний установити такий юридичний факт, як можливість здійснення заявником діяльності згідно з ліцензійними вимогами.

Зміст матеріальних процедур на противагу попередній процедурній формі цілком коректно визначений у статті 14 Закону України «Про режим іноземного інвестування» від 19.03.96 року: «Відмова у державній реєстрації може мати місце через порушення порядку реєстрації»1. Відмова можлива через порушення процедур реєстрації, а не при відсутності матеріально-правових передумов для цього. Особливості у змісті матеріальних і процесуальних процедур зумовлюють відмінності у їх структурі (стадіях). Перші з названих процедур складаються лише з двох комплексів операцій учасників: звернення (подача і прийняття документів), чим започатковується рух справи, та винесення рішення. Між цими процедурними формами робота відповідного органу управління протікає в організаційно-правових формах апаратних дій і діловодства.

У процесуальних же процедурах провадження доповнюється стадіями основного процесу (стадії розслідування та вирішення справи). Саме на цих стадіях керована особа має можливість у певних формах висловити міркування по справі. Тому необхідно визнати присутність матеріальних процедур у пунктах 2,3,4,8,9 частини 1 статті 5 Закону України «Про захист прав споживачів» від 15.12.93 р.2. Серед цих процедурних форм називаються: безперешкодне відвідання приміщень, відбирання зразків товарів, одержання нормативних документів про якість товарів, опломбування приміщень, вилучення неякісних товарів, що свідчать про порушення прав споживачів. Жодних процесуальних гарантій особа, що перевіряється, не одержує.

Не можна заперечувати, що послідовність притаманна і процесуальній діяльності, однак це та риса, яка вказує на її приналежність до явища більш загального - процедур. Тому не мо-

1 Голос України. - 1996. - 15 квітня.

2 Закон України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про захист прав споживачів» // Голос України. - 1994. - 15 січня.

>>>48>>>

же виступати аргументом процесуальності будь-якої процедури твердження про те, що «в ході спільної (координаційної) організаційної діяльності органи державного управління вчиняють послідовну підготовку до здійснення безпосереднього управлінського впливу на підпорядковані об'єкти»1. Послідовність притаманна і процедурам досудового врегулювання господарського спору.

Спрямованість державного органу на реалізацію чужого інтересу теж дозволяє відмежувати процесуальні застосовчі процедури від матеріальних. Останні постійно супроводжуються основними матеріальними правовідносинами, тоді як в адміністративному процесі правовідносини (охоронні, регулятивні) виникають тільки в результаті реалізації певної групи процесуальних норм. Виходячи з цього, до адміністративного процесу не можуть бути віднесені процедури укладення різного роду управлінських договорів, що упорядковують використання органом виконавчої влади свого повноваження на укладення такого договору. Не будуть процесуальними також процедури взаємного надання сторонами інформації та різних документів, що мають юридичне значення для укладення договору, переліки передбачуваних сторонами спільних чи узгоджуваних управлінських дій, скасування чи зміни раніше прийнятих рішень, що спрямовані на фактичне виконання мети договору2. Тому некоректно було би вживати термін «договірний процес», як це робить А.В.Дьомін3. Процедури їх «укладення, порядок розгляду спорів, пов'язаних із їх виконанням», складатимуться переважно з матеріальних горизонтальних самоорганізаційних відносин. До зовнішніх матеріальних процедурних форм діяльності потрібно

1 Фролов Е.С. Межотраслевые связи в системе управления народным хозяйством (административно-правовой аспект)// Правовые формы межотраслевого управления. - М: Изд-во Моск. ун-та, 1984. - С.24.

2 Див.: Тихомиров Ю.А., Ноздрачев B.C., Пронина Б.Б., Хангельдыев Б.Б., Терещенко В.Н., Петухов В.Н. Концепция развития административного законодательства// Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. - М., 1995. - С. 57.

3 Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. - 1998. - №2.- С.20-21.

>>>49>>>

також віднести дії по виконанню договорів, по наданню різного роду послуг населенню. Зокрема, матеріальну природу матимуть правила про спосіб дій нарядів пункту централізованої охорони про надходжені сигналу тривоги1: вимоги про обстеження квартири у присутності понятих, вимоги до поведінки цих осіб.

Не може служити заперечливим аргументом те, що в інших країнах «договірний процес» вводиться до складу адміністративного2. Про відсутність організуючого адміністративного процесуального впливу при укладенні договору свідчить норма параграфа 62 федерального Закону ФРН про порядок адміністративного провадження від 25 травня 1976' року"'. Вона передбачає субсидіарне застосування норм ЦПК ФРН при укладенні адміністративних договорів.

Мусимо визнати, що і в процесуальних процедурах існують відносини, що є неорганізаційними, тобто такими, що не спрямовані на досягнення юридичного результату. Вони виникають на стадії виконання рішення. На цій стадії в основному відсутній владний вплив на сторін основного матеріального правовідношення. Це зумовлено тим, що держава чи визнаний нею владний суб'єкт виступає основним виконавцем того правового рішення, яке було прийняте в результаті процесуальної діяльності. Однак це процедурне відношення повністю не відокремилось від процесуального через присутність у ньому певного кола питань, вирішення яких пов'язане безпосередньо із суттю застосовчого акта. Тому правозастосовець ще залишається невід'ємним учасником стадії виконання у застосовному процесі. На стадії виконання без вирішення органом, який при-

1 Див.: Никитенко О.І. Адміністративне - правовий захист власності в Україні. Автореферат дисертації на здобуття ступеню кандидата юридичних наук: 12.00.07./Укр. акад. внутр. справ. - К., 1996. - С. 22.

2 Старилов Ю.Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии// Государство и право. - 1996. - №12. - С. 45.

3 Див.: Административно-процессуальное право Германии. Учебное пособие. - М: Юридический колледж МГУ, 1996.- С. 62.

>>>50>>>

йняв рішення, всіх питань способу його виконання процес був би незавершеним.

Як уже вище зазначалось, процесуальне відношення характеризується процесуальною владністю (субординаційністю), особливість якої полягає в тому, що наявність у складі учасників процесу владного суб'єкта ще не означає, що це відношення будується на принципах авторитаризму. Інша справа, що без владних можливостей держави правовідношення залишиться нереалізованим. Можна помітити таку закономірність: нормальні (позитивні) правовідносини в процесі переважно започатковуються невладними учасниками, а їх об'єктом є, як правило, владний процесуальний акт лідируючого суб'єкта (організатора) процесу.

Але не всі правозастосовчі процедури входять до складу процесу. В одному випадку управлінське правозастосування забезпечене процесуальними процедурами: Глава 2 Митного кодексу України (Провадження у справах про порушення митних правил)'. У іншому випадку правозастосування не одержує процесуальних форм, а діяльність оформляється лише на першій і останній стадії застосування: прийняття заяви у позитивному провадженні, наприклад, і прийняття рішення. Стаття 4 Закону України «Про підприємництво» дає спосіб вчинення тільки подачі заяви на одержання ліцензії та форму рішення про видачу чи відмову у видачі ліцензії.