1.3. Процесуальні та матеріально-правові основи адміністративного процесу

Суто правозастосовча природа адміністративного процесу зумовлює поділ норм про спосіб вчинення дій на дві категорії: матеріальні процедурні та процесуальні процедурні. До перших відносяться ті, що відповідають на питання у який спосіб учиняти матеріальні дії, а до других - ті що вказують порядок провадження справи. Ця лінія проведена ще Н.Г.Саліщєвою, що не всіма авторами було сприйнято адекватно, хоча раціональне зерно дана позиція, безсумнівно, має'. Автор стверджувала, що норми матеріального адміністративного права відповідають на питання, що дозволено, що заборонено робити чи як робити, щоб досягнути бажаного результату, а норми адміністративно-процесуальні відповідають на питання, яка компетенція у вирі-

1 Див.: Клочков В. Щодо підвищення ефективності попереднього слідства // Право України. - 1999. - № 6. - С. 90-91.

2 Громов Н.А., Николайченко В.В. Принципы уголовного процесса, их понятие и система // Государство и право. - 1997. - № 7. - С. 34.

4 Пункт 3.3. Порядку проведення службових розслідувань у митних органах України, затвердженого Наказом Держмитслужби України від 27.07.99 р. // Офіційний вісник України. - 1999. - №33. - Ст. 1756. 1 Див.: Салищева Н.Г. Административный процесе в СССР. - М., 1964. - С. 32.

>>>28>>>

шенні справ відповідних посадових осіб, який порядок вирішення спорів. Автор при цьому не зробила повних висновків зі своєї плідної концепції. Констатація поділу адміністративного права на «норми-компетенції» та «норми-порядок реалізації компетенції», на жаль, привів Н.Г.Саліщєву до поділу матеріального права, а не виділу процесуального з матеріального: «матеріальне адміністративне право все чіткіше поділяється ніби на дві половини: одна частина його норм визначає статику - "адміністративний устрій" (систему, компетенцію, права та обов'язки органів державного управління та їх посадових осіб), інша частина - порядок, методи діяльності відповідних органів з реалізації їх компетенції. Цю другу частину норм можна було б умовно назвати організаційно-процедурними». Однак друга частина норм неоднорідна. Частина норм, що відповідає не питання "в який спосіб", справді має залишатись у матеріальному праві (це норми неправозастосовчих (матеріальних) процедур), а інша група (норми позитивної процесуальної процедури) має бути віднесена до суто процесуальних.

Доказом того, що поділ на позитивні процесуальні норми та норми нематеріальної процедури справді існує і рамками матеріального права не обмежується, є об'єктивність якісної різниці між процесуальними нормами та матеріальними процедурними нормами, що конкретизують спосіб реалізації матеріальних норм більшого масштабу. Логічно-гносеологічна особливість процесуальних норм полягає в тому, що при процесуальній регламентації встановлюється таке відносно нове правило, яке неможливо логічним шляхом вивести з матеріальної норми. У випадку ж матеріальної процедурної нормативної конкретизації через дедуктивну операцію (деонтичну логіку), на думку П.М.Рабіновича, зміст загальної норми перетворюється шляхом виведення з неї припису більш низького рівня абстрактності,

1 Див.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М.: Наука, 1970.-С. 11.

2 Див.: Рабинович П.М. Вопросы общей теории процессуальных норм права // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности. Вып. 3. - Ярославль, 1976. - С. 12.

>>>29>>>

Матеріальні процедурні норми, на відміну від процесуальних, настільки тісно пов'язані з самою організацією окремих систем адміністративного апарату, що не можуть бути відокремлені від приписів стосовно організації даної системи, заявляє Є.Старосьцяк'. Тому процедурно-процесуальному регулюванню міг би бути підданий порядок прийняття так званих зовнішніх актів, робить правильний висновок автор. Групи процесуальних норм являють собою свого роду «наріст» на матеріальній ком-петенційній нормі, що уповноважує владний орган розглянути справу2. Якщо процесуальні норми і поміщаються поряд із матеріальними нормами, то обов'язково у структурі нормативного акта виділені3, на відміну від матеріальних процедурних норм.

Процесуальна сфера, предмет процесуального права окреслюється компетенційними матеріальними нормами, що передбачають існування іншої матеріальної норми, яку можна застосувати. Остання самостійно визначає спосіб своєї реалізації (правозастосування)4 і зовсім у цьому відношенні не залежить від компетенційної норми правозастосовця. Тому треба з указаним застереженням сприймати твердження В.Д.Сорокіна про те, що «процесуальний порядок повинен охоплювати весь комплекс норм матеріального адміністративного права, а не певну його частину» 5. Значна частина норм матеріального адміністративного права передбачає таку їх форму, як виконання, додержання.

1 Див.: Старосьцяк Ежи. Правовые формы административной деятельности. - М, 1958. - С. 205.

2 Приклад такої компетенційної норми діє абзац 8 пункту 1 статті 19 Закону України "Про вищу освіту" від 17.01.2002 p.: "Вища атестацій-на комісія України розглядає апеляції на рішення про позбавлення наукових ступенів і вченого звання старшого наукового співробітника" (Голос України.- 2002.- 15 березня).

' Див.: Дисциплінарний статут Прокуратури (статті 1-19), затверджений Постановою Верховної Ради України від 6.11.91 р.// Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 4. - Ст. 15.

4 Див.: Застрожная O.K. Советский административный процесе. - М., 1985.-С. 10.

5 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - Л.. 1968. -С.65.

>>>30>>>

При цьому реалізація компетенційної норми проводиться як через процесуальні правовідносини, так і матеріальні. Паралельно з процесуальною діяльністю має місце управлінська, що лише у своїй основі регулюється принципами і завданнями провадження справи. Через те, що ця діяльність не має владного характеру, вона не піддається конкретизованому регулюванню. Виходячи з цього, можна припустити, що такі матеріальні відносини все ж таки матимуть місце поряд з процесуальними, відрізняючись при цьому від решти матеріальних адміністративних правовідносин сферою свого існування. Не правий у цьому відношенні В.Д.Сорокін, який переконаний у можливості зв'язків неправового характеру при здійсненні тієї чи іншої правової форми управління1. Як правильно зазначає Н.Г.Саліщєва, зміст правової форми діяльності врегульований первісне нормами матеріального права 2. Саме вищезгадані норми про принципи та завдання діяльності органу управління будуть обмежувати адміністративний розсуд лідируючого суб'єкта процесу в ході таких матеріальних «фонових відносин».3

Широке, не суто юрисдикційне, розуміння адміністративного процесу не пов'язує його з реалізацією суто тих матеріальних норм, що містять санкції. Протилежна точка зору, можливо, пов'язана з тим, що автори не вказують правильно частину норми, яка реалізується в процесі. Зокрема, М.Я.Маслєнніков указує на реалізацію «адміністративних правових норм, забезпече-

1 Див.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М. 1972.-С. 130.

2 Див.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М.: Наука, 1970. - С. 16.

' При безпосередньому розгляді справи, на думку Маслєннікова МЛ, органам належить вирішувати комплекс організаційних і процесуально-процедурних питань. Див.: Административно юрисдикционный процесе: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях.- Воронеж, 1990 - С. 79. До першого комплексу питань можна віднести такі матеріальні фонові відносини, як вибір оптимального часу і місця засідань, складення посадовою особою плану реалізації подальших процесуальних дій.

>>>31>>>

них санкціями» '. Автор не може пояснити, чому в ході накладення на підприємства, установи, організації стягнень за порушення законодавства у сфері містобудування застосовується санкція, а не вчиняються дії з реалізації заборони, тобто припису, забезпеченого санкцією. Санкція є завжди моделлю поведінки уповноваженого на проведення покарання органу; тому вести мову про реалізацію диспозиції регулятивної норми в результаті процесу недоречно. Позиція М.Я.Маслєннікова заперечує, що санкція містить модель поведінки. В такому випадку не враховується, що суб'єктний склад і зміст суб'єктивного права в юрисдикційному відношенні різняться від регулятивного.

На думку Є.В.Додіна, процес застосування (в тому числі і примусу) не закінчується і не зводиться до прийняття правоза-стосовчого акта. Адже за прийняттям акта ідуть заходи по його виконанню. Це дозволяє автору виправдати віднесення до юрисдикції повноваження по примусовому застосуванню диспозицій, а не тільки санкцій2. В обох випадках правозастосовець керує виконанням обов'язку перед особою, що одержує певну послугу від держави (надання захисту прав). Саме ця обставина змушує деяких авторів розширювати зміст санкцій: до нього відносяться не тільки заходи адміністративної відповідальності, а й будь-які інші заходи адміністративного примусу3, М.С.Студєнікіна пропонує за змістом поділяти санкції на правопоновлюючі, каральні, припиняючі4. Є.В.Додін правомірно проводить аналогію між

1 Див.: Масленников М.Я. Административо-юрисдикционный процесе: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - Воронеж, 1990. - С. 21.

2 Див.: Долин Е.В. Доказательства в административном процессе. - М.: Юрид. лит-ра, 1973. - С. 7-8.

3 Див.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. - М.: Юрид. лит-ра, 1978. - С. 99.

4 Див.: Студеникина М.С. Кодификация законодательства об административной ответсвенности // Российская юстиция. - 1996 - № 8. -С.23.

>>>32>>>

примусовим виконанням санкції в результаті юрисдикційного процесу та примусовою реалізацією диспозиції '.

Норма права складається або з гіпотези та диспозиції, або гіпотези та санкції. В цілому ж модель припису зображається як «життєві обставини - правило поведінки», і немає суттєвого значення, чи в другій частині тези буде поставлена диспозиція, яка підлягає застосуванню, чи санкція.

Диспозиція чи санкція застосовуваної норми безпосередньо пов'язані лише зі стадією виконання застосовчого акта. Безпосередність означає вплив припису застосовуваної норми на поведінку владного суб'єкта. Сама ж мислена операція по підведенню фактичних обставин під дію правової норми відбувається на стадії вирішення справи". На цій стадії перевіряється логічна основа всього процесу кваліфікації, що мав місце на попередніх стадіях.

Теорія тричленної структури правової норми домінує і в академічній науці. Та основні проблеми цієї теорії так і не розв'язані. Так, О.В.Міцкевич продовжує стверджувати, що в "правоохоронній нормі є не тільки диспозиція (а точніше, гіпотеза - опис виду злочину) та санкція, але й заборона під страхом кари. А заборона і є змістом правила: «забороняється» (тобто диспозиція)».

Першим алогізмом у цьому твердженні є наявність в одній нормі двох диспозицій: опису виду злочину та заборони діяти або не діяти. Єдиним поясненням для такої ситуації виступає формальна нероздільність цих двох «диспозицій». У цілому дана формула виглядає так: вчинене за певних умов діяння забороняється вчиняти. Такий підхід порушує строгу логічність юридичного мислення. А вона підказує потребу у двох нормах:

1 Див.: Додин Е.В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов государственного управления. - К.: Вища школа, 1976. - С. 49.

2 Див.: Лория В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. - Тбилиси, 1976.- С. 14.

Общая теория государства и права. Академический курс в 2 - х томах. Отв. ред. проф. М.Н. Марченко.- Том 2. Теория права. - М: Изд-во «Зерцало», 1998. - С. 226.

>>>33>>>

за певних умов потрібно додержуватись заборони; якщо заборона не додержана, правопорушник зазнає кари.

Некоректно вживати термін «гіпотеза-диспозиція» у правоохоронній нормі ще і з такої причини. В.В.Оксамитний висловлює сумнів з приводу віднесення протиправної поведінки до поведінки правової, тобто врегульованої правом. Правопорушення суперечить вимогам правових норм, тому не може бути в рамках правової поведінки1. І справді, держава не може приписувати суб'єкту протиправну поведінку в диспозиції правової норми. Отже, ознаки правопорушення можуть міститись лише в гіпотезі.

Вище вже підкреслювалось виділення матеріальної норми, що застосовується через процесуальну форму, та матеріальну норму, що вповноважує орган управління (посадову особу) на проведення правозастосування. Основне адміністративне процесуальне відношення є виразом виконання компетенції з правозастосування, тобто реалізації другої з названих норм. Безпосереднього виразу (без процесуального опосередкування) ця норма набуває у фонових матеріальних відносинах, що супроводжують основне процесуальне відношення. В ході цих відносин реалізується такий елемент адміністративного розгляду, як матеріально-технічна діяльність з обслуговування правозастосування.

Процесуальні норми, на відміну від матеріальних, указують на форми, порядок і методи процесуальної діяльності2. При цьому під формами розуміються форми актів процесуальної діяльності, які не можна плутати з правовими формами діяльності (елементами повноважень), що їх закріплюють у матеріальних нормах. Така правова форма діяльності проявляється лише в результаті процесуальної діяльності3. Цілком виправдано

1 Див.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. проф. М.Н. Марченко.- Том 2. Теория права. - М: Изд-во «Зерцало», 1998. - С. 561.

2 Див.: Коваль Л.В. Адміністративне право. Курс лекцій для студентів юридичних факультетів. 3-е видання. - К., 1998. - С. 16; Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в "непроцессуальных" отраслях).- Воронеж, 1985.- С. 43.

3 Див.: Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском госу-

>>>34>>>

Н.Р.Нижник особливо підкреслює два напрямки регулюючого впливу нормативних приписів. З одного боку, вони регулюють процесуальну форму (форми, методи, порядок діяльності), а з іншого - визначають основні властивості відповідної правової форми діяльності держави '.

Отже, нормативною базою існування адміністративного процесу є три групи норм. Першу групу складають норми матеріальної компетенції організатора (правозастосовця) процесу, другу - процесуальні норми, що заповнюють «нормативний вакуум», створений компетенційною нормою, третю - матеріальні норми, які варто застосовувати 2. Перша група забезпечує передумови ефективного здійснення правової форми. Друга - визначає потребу самої процесуальної діяльності публічних органів і спеціально уповноважених непублічних органів. Третя ж група являє собою предмет діяльності таких суб'єктів: процес складається з приводу фактів, що їх треба встановити.

Існування організатора і керованих у процесі передбачає існування між ними відносин управління. Процесуальна владність при цьому проявляється як у діях організатора з безпосередньої реалізації процесуальних норм, так і через їх застосування. Якщо б припустити одну тільки безпосередню правореа-лізацію в ході процесу, то не йшла б мова про процесуальні гарантії зацікавлених осіб. Ситуація полягала б у тому, що або лідируючий суб'єкт процесу в односторонньому порядку визначав би процесуальні інтереси сторін (використовував своє право), або ж процес був би позбавлений владного організуючого впливу лідируючих суб'єктів процесу. Тому процесуальні норми, які вказують на повноваження органу, на визначення проце-

дарственном управлений. - Л.: Издат-во ЛГУ, 1978. - С. 39.

1 Див.: Нижник Н.Р. Правовое регулирование государственных управленческих отношений. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.: 12.00.02. / Рос. акад. упр.- М, 1992.-С. 33.

2 Див.: Правовые формы деятельности в общенародном государстве. Учебное пособие / Под общ. ред. В.М. Горшенева,- Харьков, 1985. - С. /и.

>>>35>>>

суальної долі справи, доцільно віднести до таких, що безпосередньо реалізовуються. Норми ж, які стосуються матеріально-правової долі справи чи організації використання учасником своїх прав, повинні застосовуватись з ініціативи такого учасника. Тому більш прийнята в цьому відношенні позиція В.Н.Протасова, а ніж В.В.Лазарева. Перший, зокрема, вказує на необхідність у відповідних випадках реалізації однієї процесуальної норми через упорядковуючу дію іншої1. В.В. Лазарев же бачить тільки безпосередню форму реалізації процесуальних норм 2, що не відповідає дійсності.

У зв'язку із суто управлінською природою адміністративного процесу доречно приєднатись до думки В.А.Лорія про те, що судочинними нормами управлінське адміністративне право-застосування не може регулюватись \ Водночас не варто відмовляти судовому адміністративному процесу (адміністративному судочинству) в можливості бути врегульованим судочинними адміністративно-процесуальними нормами, що складали б окрему галузь права, на відмінну від адміністративного (управлінського) процесуального права. Така можливість теоретично запропонована А.П. Клюшниченком ще в 1970 році4.

1 Див.: Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории.-М: Юридическая литература, 1991. - С. 42.

2 Див.: Лазарев В.В. Значение процессуальных норм в обеспечении эффективной деятельности правоприменяющих субъектов // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве -Ярославль, 1979. - Вып. 1. - С. 17.

3 Див.: Лория В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. - Тбилиси, 1976. - С.20.

4 Див.: Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. - К., 1970.-С. 34.

>>>36>>>