§ 3. Административно-правовые режимы для граждан

Субъекты административного права должны действовать в соответствии с законодательными нормами, причем выполнение их обязанностей, обеспечение гарантий для граждан и строгая ответственность призваны создать постоянные режимы для удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав.

Конституционный статус гражданина един на территории всей страны. Статусная регистрация и учет гарантируют начальное проживание и деятельность, защиту прав и законных интересов. Этому служит государственная регистрация актов гражданского состояния - рождения, заключения и расторжения брака, усыновления или удочерения, установление отцовства, перемены имени, смерти гражданина. Это - юридические факты, порождающие наступление, изменение или прекращение правоотношений. Органы ЗАГСа вносят соответствующие записи в актовые книги и выдают гражданам свидетельства на основании этих записей. Регистрацию актов гражданского состояния за границей производится консульскими учреждениями РФ. Статья 47 ГК предусматривает принятие Закона об актах гражданского состояния. И все же государственные органы устанавливают порядок регистрации, формы записей.

В разделе IV Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» «Права граждан в области охраны здоровья» регулируется право граждан РФ на охрану здоровья, право иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев на охрану здоровья, право граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, право граждан на медико-социальную помощь, порядок охраны здоровья граждан, занятых отдельными видами профессиональной деятельности. Работодатели несут ответственность за выделение средств на проведение обязательных и периодических медицинских осмотров работников в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ и ее субъектов.

Подробно урегулированы права отдельных групп населения в области охраны здоровья. Особо гарантируются права граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах.

Граждане, пострадавшие при чрезвычайной ситуации, имеют право на получение бесплатной медицинской помощи, санаторно-курортного и восстановительного лечения, проведения гигиенических и противоэпидемических мероприятий по преодолению последствий чрезвычайной ситуации и снижению риска для их жизни и здоровья. Гражданам, проживающим в районах, признанных в установленном законодательством порядке экологически неблагополучными, гарантируются бесплатная медицинская помощь, медика-генетические и другие консультации и обследования при вступлении в брак, а также санаторно-курортное и восстановительное лечение, обеспечение лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях. Гражданам, пострадавшим при спасении людей и оказании медицинской помощи в условиях чрезвычайной ситуации, гарантируются бесплатное лечение, включая санаторно-курортное лечение, и все виды реабилитации, а также материальная компенсация в порядке, установленном законодательством РФ.

В разделе VI детально регулируются права граждан при оказании медико-социальной помощи. Это - права пациента, право граждан на информацию о состоянии здоровья, дача согласия на медицинское вмешательство, отказ от медицинского вмешательства, оказание медицинской помощи без согласия граждан.

В административном праве существует разрешительный режим, который отличает его от других режимов. Он применяется в отношении граждан и юридических лиц. Данный режим означает подачу ими заявлений о разрешении совершить или совершать определенные действия; решение соответствующих должностных лиц или органов дать разрешение или отказать в нем; легальную возможность лица приобрести желаемое право или совершить действия (приобрести огнестрельное оружие и т.п.), нести дополнительные обязанности. Действие разрешения прекращается в связи с определенными юридическими фактами - отказ заявителя, совершение им противоправных действий и т.д. Государственный орган осуществляет административный надзор за деятельностью лиц в данной сфере.

Рассмотрим подробнее некоторые аспекты разрешительного режима в отношении граждан, когда он сочетается с режимом регистрации и уведомления. Естественно, начальным моментом являются процедуры решения вопросов о гражданстве. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями от 17 июня 1993 г.) подробно регулирует содержание права на гражданство, основания и порядок его приобретения, прекращения. С административно-правовой точки зрения в нем, во-первых, можно выделить государственные органы, ведающие делами о гражданстве, и их полномочия. Это - Президент, Комиссия по вопросам гражданства, МВД РФ, МИД РФ. Во-вторых, урегулировано производство по делам о гражданстве - порядок подачи заявлений и ходатайств, их формы, сроки, органы, управомоченные рассматривать дела, исполнение решений по делам о гражданстве, включая выдачу документов, удостоверяющих приобретение или прекращение гражданства, контроль за исполнением решений, обжалование (в порядке подчиненности или в суд).

Детально урегулирован режим въезда и выезда из РФ. В ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в соответствующих подзаконных актах регламентируется порядок оформления и выдачи документов для выезда из России и въезда в Россию граждан РФ, порядок выезда граждан РФ из страны, порядок оформления и выдачи документов для въезда и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства, порядок их транзитного проезда, ответственность участников правоотношений. В любом случае элементами режима и его подвидов являются категории лиц, требуемые документы, виды управомоченных органов, виды принимаемых ими решений. Рассмотрим их подробнее.

Выезд из РФ и въезд в РФ граждане РФ осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина РФ за пределами территории России. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется указанным федеральным законом.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны при въезде в РФ предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые РФ в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором РФ. Порядок выдачи российской визы определяется указанным федеральным законом и постановлениями Правительства РФ.

В случае, если государственным органом или должностным лицом был нарушен порядок оформления документов на въезд в РФ и (или) на выезд из РФ, предусмотренный ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», гражданин РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства вправе обратиться за защитой своих интересов в суд в порядке, установленном законодательством РФ.

Должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина РФ, иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из РФ и (или) въезд в РФ, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в порядке, установленном законодательством РФ.

Паспортная система, долгие годы существовавшая в СССР, но не для всех слоев населения, предусматривала строгий порядок выдачи и использования паспортов. Особенно это касалось режима прописки. По этому поводу в 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР в своем решении принял к сведению Постановление Совета Министров СССР от 8 сентября 1990 г. о признании утратившими силу ряда нормативных актов и отдельных положений актов о прописке и снял запреты на опубликование решений Правительства СССР по вопросам прописки. Комитет конституционного надзора позднее принял заключение по данному вопросу, отметив несоответствие ряда актов о прописке Конституции и законам СССР, а также международным штам о правах человека.

Тем не менее учетно-регистрационный режим граждан РФ сохранен. Подпункт 15 п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации устанавливает, что МВД РФ организует деятельность органов внутренних дел, связанную с во-~фосами свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах России. Действуют Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Более подробные правила принимаются и действуют в субъектах РФ. Приведем положения Закона Воронежской области «Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области».

На территории Воронежской области осуществляется регистрационный учет граждан РФ, иностранных граждан бывшего Союза 7СР и лиц без гражданства по месту пребывания и по месту жительства.

Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, осуществляется, как правило, на срок до 3 месяцев. При наличии yвaжumeльнъLX причин (длительное лечение, уход за больными, наличие разрешения или подтверждения на право трудовой деятельности на территории области, выданных Федеральной миграционной службой РФ или миграционной службой области и др.) срок регистрации по месту пребывания может быть продлен органами, осуществляющими регистрационный учет. Срок пребывания гражданина, обучающегося в образовательных учреждениях, ограничивается временем обучения. Срок пребывания гражданина, прибывшего на территорию области в командировку, ограничивается сроком командировки.

Граждане, прибывшие на территорию области для временного пребывания на срок свыше 10 дней, обязаны зарегистрироваться в органах регистрационного учета или у должностных лиц, ответственных за регистрацию, в сроки, установленные федеральным законодательством. Граждане, прибывшие на территорию области для постоянного жительства, а также постоянно проживающие в ней при перемене места жительства обязаны зарегистрироваться в органах регистрационного учета или у должностных лиц, ответственных за регистрацию, в сроки, установленные федеральным законодательством.

Органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства являются: органы внутренних дел в городах, поселках, сельских населенных пунктах, исполнителъны.е органы местного самоуправления в населенных пунктах, в которых отсутствуют органы внутренних дел.

Гражданин для регистрации по месту пребывания или по месту жительства обязан предъявить должностному лицу, ответственному за регистрацию, документы.

Отказ органов регистрационного учета в регистрации гражданам по месту пребывания или жительства может быть обжалован ими вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган регистрационного учета или суд.

Нарушения гражданами, прибывшими для временного пребывания или постоянного жительства на территорию Воронежской области, порядка регистрации влечет ответственность, установленную федеральным и областным законодательством.

К закону дано приложение № 1 - Положение «О порядке регистрации граждан, прибывших для постоянного или временного жительства на территорию Воронежской области». В нем определяется, что регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать указанное Положение.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностнъм лицам, ответственным за регистрацию, и представить определенные документы, удостоверяющие личность.

К сожалению, в ряде случаев региональные органы допускали ограничения прав граждан или вводили неправильный особый порядок для отдельных категорий граждан. Была признана неконституционность таких актов и положений.

Некоторые особенности статуса отдельных групп граждан установлены Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца».

В соответствии с Законом РФ «О вынужденных переселенцах» Правительство утвердило: порядок выдачи свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем; образец бланка свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и его описание; порядок выдачи удостоверения вынужденного переселенца; образец бланка удостоверения вынужденного переселенца и его описание.

Порядок выдачи свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем предусматривает, что свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем выдается лицу, достигшему IB-летнего возраста, ходатайство которого о признании его вынужденным переселенцем зарегистрировано территориальным органом миграционной службы в соответствии с Законом РФ «О вынужденных переселенцах».

Выдача свидетельства осуществляется территориальным органом миграционной службы в день принятия им решения о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем.

Выдача свидетельства (направление заказным письмом) регистрируется в книге учета свидетельств о регистрации ходатайства о признании лица вътужденным переселенцем, которая должна быть пронумерована, прошнурована и заверена подписью руководителя территориального органа миграционной службы и гербовой печатью этого органа.

Свидетельство должно быть сдано в территориальный орган миграционной службы, выдавший его, в случае: а) получения отказа в признании лица вынужденным переселенцем; б) получения удостоверения вынужденного переселенца; в) прекращения гражданства РФ; г) выезда лица для постоянного проживания за пределы территории РФ; Э) смерти лица, получившего свидетельство. Ответственность за организацию работы по учету и выдаче свидетельств несет руководитель территориального органа миграционной службы. Ответственность за своевременное и правильное заполнение свидетельств, за 4.x учет и выдачу несет лицо, специально уполномоченное руководите-чем территориального органа миграционной службы.

За нарушение установленного порядка учета и выдачи свиде-гелъств должностные лица несут ответственность в порядке, установленном законодательством РФ.

Бланки свидетельств хранятся в соответствующих подразделениях территориальных органов миграционной службы как документы строгой отчетности и выдаются специально уполномоченному гицу по его заявке.

Регистрация общественных объединений граждан проводится в установленном порядке Минюстом и его органами. Выдала свидетельств служит легализующим признаком общественных эбъединений. Минюстом зарегистрировано более 3 тыс. феде-эальных общественных объединений, Управлением юстиции Мо-:квы - свыше 7 тыс. Всего в стране действуют более 40 тыс. об-дественных объединений.

Но и в этом деле допускается немало нарушений законности :о стороны как заявителей-учредителей, так и госорганов. Последние слабо контролируют соблюдение уставных целей и подчас безучастны. Но ведь регистрация формирует статус социальной деятельности, и ее надо поддерживать.