Глава 27. Экономические доклады президента

Механизм антициклической политики

Закон о занятости 1946 г. предписывает президенту направлять конгрессу к началу очередной сессии новый тип послания — "Экономический доклад президента конгрессу". Это — как бы карта или схема, на которой можно ясно рассмотреть, как обстоит дело с американской экономикой и куда она идет. Не будет преувеличением сказать, что Экономический доклад президента представляет собой наиболее важный экономический документ нашего времени. Во всем мире его читают с озабоченностью и пристальным вниманием, так как американская экономика составляет такую большую часть мирового производства, что от колебаний, совершающихся в ней, передаются мощные импульсы по всему торгово-промышленному миру. Устойчивость и процветание экономики Соединенных Штатов стали общим делом, касающимся всех западных наций.

Закон о занятости был направлен на "поддержание занятости, производства и покупательной способности". В этом законе конгресс декларировал "постоянную политику и ответственность федерального правительства... в деле координирования и использования всех его планов, функций и ресурсов" ради достижения этой цели. Экономический доклад президента должен представить "обзор экономической программы федерального правительства и обзор экономических условий, оказывающих влияние на занятость в Соединенных Штатах", вместе с "программой проведения политики", провозглашенной в законе.

Законом был учрежден в рамках исполнительного аппарата президента Совет экономических консультантов. Задача его — помогать и давать советы президенту при подготовке Экономического доклада; собирать своевременную и авторитетную информацию о развитии и тенденциях экономики; в свете политики, провозглашенной в законе, давать оценку различным программам и различным видам деятельности федерального правительства; разрабатывать и рекомендовать президенту меры национальной экономической политики, предназначенные к тому, чтобы "избежать экономических колебаний или уменьшить их влияние и сохранить уровень занятости, производства и покупательной способности".

Кроме того, законом была учреждена Объединенная комиссия конгресса по Экономическому докладу, которая должна состоять из семи членов сената и семи членов палаты представителей. В функции Объединенной комиссии входит постоянное изучение вопросов, относящихся к Экономическому докладу; в качестве руководства для различных комитетов конгресса Комиссия составляет для сената и палаты представителей свой доклад, содержащий выводы и рекомендации Комиссии относительно каждой из главных рекомендаций, сделанных президентом в Экономическом докладе.

Таков механизм, который был установлен в Соединенных Штатах, чтобы обеспечить выполнение государственной политики в отношении устойчивости и расширения экономики. В экономических докладах президента можно найти авторитетное изложение программы федерального правительства относительно регулирования циклических колебаний и поддержания высокого уровня занятости.

Политика в отношении цикла в действии

Так, в Экономическом докладе 1949 г. президент очень много внимания уделил политике в отношении цикла. Он отбросил тот тезис, что длительное процветание следует оставить во власти рыночных сил с их игрой случая. Требуются, сказал он, "отважные и уверенные действия, чтобы побороть еще не устраненные опасности послевоенной инфляции", чтобы воздвигнуть "мощные защитные валы против дефляции и депрессии" и чтобы двинуться вперед к "новым уровням длительного процветания".

Рассмотрим фискальную и кредитно-денежную политику, которую правительство применяло со времени издания Закона о занятости 1946 г. Дело идет, с одной стороны, о политике, которая фактически проводилась, и о программах борьбы с послевоенной инфляцией, на которых настаивал президент, а с другой стороны, о программах и планах, предназначенных приостановить депрессию и дефляцию.

Когда конгресс в июле 1946 г. положил конец общему регулированию цен, инфляционным процессам была предоставлена свобода. Оптовые цены стремительно шли вверх в течение девяти месяцев, в последующие девять месяцев их рост замедлился, и после этого они выровнялись. С июня 1946 г. до марта 1947 г. оптовые цены возросли на 32,9 %, а потребительские цены — на 17,3 %; с марта 1947 г. до декабря 1947 г. оптовые цены возросли на 8,8 %, а потребительские цены — на 6,8 % [ Следует обратить внимание, что цифры дают не пункты индексов, а фактические проценты прироста по отношению к указанным базисным месяцам. ]. За восемнадцать месяцев главные силы инфляции исчерпали себя, узкие места были в значительной 'мере устранены; "каналы" снабжения вновь повсеместно наполнились; совокупный физический объем производства существенно вырос; заметное улучшение наступило в снабжении сельскохозяйственными и пищевыми товарами; был удовлетворен неотложный спрос и в тех областях, где он долгое время сдерживался; движение совокупного спроса до поры до времени пришло в равновесие с совокупным предложением.

Резкое падение цен на зерно в начале 1948 г. сигнализировало поворот в движении цен. Возникло опасение, как бы это внезапное падение не "потянуло за собой ряд последствий, вроде тех, что после первой мировой войны, в 1920-1922 гг., превратили бум в дефляцию необыкновенной глубины и стремительности" [Economic Report of the President to the Congress. 1949. January. P. 2. ]. Что этот эпизод не повторился, не было, как утверждал президент, просто счастливой случайностью. "Положительные мероприятия в национальном масштабе и большая осторожность деловых кругов в сочетании с другими обстоятельствами придали экономике большую устойчивость". Из последних обстоятельств президент упомянул: программу поддержания уровня сельскохозяйственных цен, стремившуюся предотвратить "цепную реакцию падения цен на других рынках"; более действенную финансовую и банковскую структуру (страхование депозитов, регулирование размера обеспечения ссуд, рынка ценных бумаг и т.д.); на копившиеся сбережения; программы социального обеспечения ["В общем большие правительственные бюджеты придают экономике большую устойчивость, а если говорить о доходах, то прогрессивный подоходный налог увеличивает гибкость" (The Annual Economic Review. 1949. January. P. 74).]. Наконец, президент утверждал, что "правительство так употребило большой бюджетный излишек, что воспрепятствовало инфляции принять тот лихорадочный характер, который она имела бы в противном случае; и такая политика умерила степень реакции" [Economic Report of the President to the Congress. 1949. January. P. 2.].

В 1949 г. развернулась рецессия товароматериальных запасов. В последнем квартале 1948 г. накопление товароматериальных запасов предприятий составило 9 млрд. долл. (годовая норма), а в четвертом квартале 1949 г. норма ликвидации этих запасов составила 1,5 млрд. долл., так что можно сказать, что общее уменьшение достигло 10,5 млрд. долл. Кроме того, за этот же период произошло уменьшение инвестиций в производственное оборудование длительного пользования примерно на 3 млрд. долл. Этим падением инвестирования в частную промышленность на 13,5 млрд. долл. главным образом и объясняется рецессия. Расходы на потребление сократились только на 3 млрд. В относительно небольшой величине падения потребления отражалось частью хорошо знакомое запаздывание расходов на потребление (в процессах очень небольшой длительности), частью же здесь сказалось действие "встроенных" в экономическую систему приспособлений для смягчения депрессии. Так, выплаты пособий по безработице возросли с 80 млн. долл. в месяц в декабре 1948 г. до 170 млн. долл. в декабре 1949 г.

Фискальная политика играла важную роль в смягчении рецессии 1949 г. Правительственные платежи наличными поднялись с 1948 до 1949 г. на 7 млрд. долл., а поступление налогов значительно упало. Кассовый остаток в 7 млрд. долл. в 1948 г. был превращен в 1949 г. в кассовый дефицит в 3 млрд. Эта передвижка 10 млрд. долл. помогла поддержать расходы частных лиц и играла крупную роль в недопущении того, чтобы рецессия превратилась в более серьезную депрессию.

Здесь мы видим фискальную политику в действии, в сутолоке политической борьбы. Это не идеальная политика в отношении цикла, которой хотелось бы теоретику; и тем не менее теория оказала на нее глубокое влияние.

Антиинфляционная программа: 1947-1948 гг.

Лишенное своих полномочий на общее регулирование цен, правительство было тем не менее далеко не беспомощно в борьбе за регулирование инфляции. Во-первых, важнейшее значение имело большое превышение денежных поступлений в федеральный бюджет над расходами, выражавшееся в сумме б млрд. долл. в 1947 г. и 8 млрд. в 1948 г. Это было главным оплотом правительственной антиинфляционной политики.

Во-вторых, следует сказать об управлении государственным долгом и о кредитно-денежной политике. Бюджетный излишек был использован для того, чтобы выкупить облигации, держателями которых были банки, особенно федеральные резервные банки. Отсюда — тенденция к уменьшению банковских резервов и тем самым к сдерживанию кредитной экспансии, так как банки оказались вынужденными изыскивать дополнительные резервы. Такое возмещение резервов могло быть осуществлено путем продажи банками-членами федеральным резервным банкам ценных бумаг Соединенных Штатов. Правительственная политика поддержки рынка облигаций сделала, таким образом, невозможным осуществлять сколько-нибудь строгое регулирование банковских резервов. Правительство оказалось перед лицом весьма сложной ситуации и сочло необходимым преследовать "двойную цель: поддерживать устойчивый и упорядоченный рынок для государственных ценных бумаг и в то же время пытаться предотвратить избыточную кредитную экспансию" [ The Annual Economic Review. Council of Economic Advisers. 1949. January. P. 41.]. Достижение первой цели неизбежно ограничивало возможности достижения второй. Президент высказал мнение, широко Поддержанное компетентными экономистами и финансистами, что сохранение стабильности на рынке государственных облигаций было существенно для стабильности экономики. Согласно заявлению Совета экономических консультантов, "стабильность рынка правительственных облигаций была важным фактором плавного течения послевоенной реконверсии. Эта стабильность содействовала укреплению основы финансовой структуры страны. Было бы серьезной ошибкой создавать новые элементы неуверенности, а возможно, и финансовые расстройства, которые последовали бы в случае изменения политики поддержания курсов облигаций" [Ibid. P. 43. ]. Действительно, "вполне мыслимо, что при некоторых обстоятельствах нарушение устойчивости финансовых рынков, которое последует за полным отказом от искусственного поддержания курсов, способствовало бы серьезному экономическому спаду" [Ibid. P. 42.].

Другие стороны кредитно-денежной политики были связаны (а) с повышением процентных ставок по краткосрочным правительственным бумагам, увеличением учетного процента и общим ростом краткосрочных процентных ставок, (b) с повышением требуемых законом обязательных резервов на основе полномочий, предоставленных конгрессом в августе 1948 г., и (с) с регулированием кредита по потребительским покупками рассрочку. Но в конечном итоге самым важным оружием в арсенале фискальной и кредитно-денежной политики были: во-первых, сдерживающее действие, оказываемое большим бюджетным излишком на объем расходов, или эффект дохода, и, во-вторых, использование этого излишка для погашения государственного долга перед банками, или денежный эффект. Дополнением к этому была продажа сберегательных облигаций (бон) Министерством финансов при содействии банков и фирм во всей стране.

Возможность спада

Процветание послевоенных лет, по словам президента, в значительной части покоилось на временных до некоторой степени факторах, представлявших собой последствия войны. "Импульс, исходивший от спроса, созданного войной, и от покупательной силы, созданной войною же, уменьшился, и в настоящее время нам следует больше полагаться на покупательную способность, порождаемую текущим экономическим развитием, чтобы полностью поглотить производимые товары и услуги. Больше чем когда-либо ранее мы должны быть настороже, если желаем, чтобы отпадение или ослабление временных факторов спроса не сопровождалось уменьшением производственной активности и, следовательно, нарастанием безработицы" [ The Economic Report of the President to the Congress. 1949. January. P. 3. ]. Лидеры нашей предпринимательской экономики, говорит президент, "должны были бы видеть поддержку и черпать уверенность в том, что политика правительства в соответствии с Законом о занятости 1946 г. состоит в использовании всех ресурсов с целью избежать депрессии и сохранить непрерывное процветание" [Ibid.].

Президент признал, что эффективные действия предполагают чрезвычайно гибкую политику. Важно, сказал он, разработать "ряд правительственных мероприятий, которые можно применять в зависимости от обстоятельств то как тормоз, то как ускоритель". Экономическая устойчивость не достигается автоматически; она зависит от нашей способности и готовности принять благотворную политику, которой требуют меняющиеся условия, и привести ее в действие.

"Решительное обязательство правительства проводить антиинфляционную политику не должно затемнить того факта, что в равной степени правительство имеет обязательство проводить политику борьбы с депрессией... И во времена, подобные нынешним, когда для экономического положения характерно смешение различных элементов, правительство нуждается как в антиинфляционном, так ив антидефляционном оружии, чтобы быть подготовленным к любой случайности" [The Economic Report of the President to the Congress. 1949. January. P. 3. ].

"Национальная налоговая политика должна быть гибкой и быстро приспособляться к меняющимся нуждам промышленности и потребителей в ходе развития экономических событий. Те же веления предусмотрительной политики, которые требуют повышения налогов в период инфляции, требуют такого приспособления налогов, которое бы противодействовало любой серьезной рецессии" [Ibid. P. 9, 10. ]. Важно, заявил Совет в своем годовом экономическом обзоре за 1949 г., "разрешить поворот фискальной политики в обратном направлении, если позднее появятся тенденции к рецессии, которые могут потребовать как снижения налогов для поощрения производства и торговли, так и дополнительных государственных расходов" [The Annual Economic Review. 1949. P. 38.].

Проблемы сверхполной занятости

В начальных главах этой книги мы видели, что в прошлом бумы очень часто не ознаменовывались серьезным инфляционным давлением. Разумеется, инвестирование нередко превышало норму, которая могла бы быть длительно сохранена, но оно не превышало текущего притока сбережений. Совокупный спрос не опережал совокупного предложения; он не был чрезмерным в сравнении с наличными производственными ресурсами. Но в период, последовавший за второй мировой войной, дело обстояло не так. Над послевоенными потребностями в капитале возвышались еще другие, весьма большие обязательные программы национальной обороны и международной реконструкции. Кроме того, налицо был спрос на улучшение жилищ, реконструкцию городов, развитие районных ресурсов, значительное расширение государственной программы здравоохранения, совершенствование системы образования, больший охват населения социальным обеспечением при одновременном повышении страховых пособий. Наших производственных ресурсов было явно недостаточно для своевременного выполнения всех этих запросов.

Но таково, видимо, положение, с которым, даже в обычных условиях мирного времени, сталкивается общество, напрягающее все силы для обеспечения безопасности и благосостояния населения. И в результате должна возникнуть сверхполная занятость. Производственных ресурсов будет не хватать, чтобы покрыть настоятельные нужды общества как целого.

При подобных обстоятельствах правительственные расходы, инвестиционные расходы и потребительские расходы находятся в острой конкуренции друг с другом. Объем производства недостаточен для удовлетворения всех потребностей даже при полной занятости. Что-нибудь должно быть урезано. Сам инфляционный процесс есть метод такого урезывания, так как его обычное действие — сдерживание потребления. Если желательно избежать инфляции, следует сократить частные расходы (на инвестиции и на потребление) или правительственные расходы. А если считается невозможным или нежелательным уменьшать правительственные расходы, тогда частные расходы должны быть сокращены либо путем увеличения обложения, либо методами прямого регулирования.

И действительно, учитывая положение, в котором страна находилась в первые послевоенные годы, президент поддерживал сокращение менее важных правительственных расходов. Федеральные общественные работы удерживались на низком уровне, в сумме 1,3 млрд. долл. в 1948 г., то есть примерно в той же сумме, что и в 1940 г., несмотря на удвоение издержек строительства и на накопившиеся нужды. Но в некоторых областях он считал необходимым продолжать развивать наши ресурсы в интересах здорового роста; речь идет о первоочередных программах, нужных для сохранения и увеличения силы нашей нации. "Мы должны выполнить требования наших основных программ: национальной обороны, международной реконструкции и внутренних улучшений и благосостояния, даже если это потребует временного проведения в нашей экономике выборочного регулирования. Мы желаем наибольшей экономической свободы, такую только можно совместить с безопасностью и благосостоянием народа; но мы не желаем жертвовать этой безопасностью и благосостоянием из-за узких и эгоистических идей о допустимых пределах правительственных действий. Если бы мы могли иметь тот масштаб национальной обороны, в котором мы нуждаемся, внести тот вклад в международную реконструкцию, который составляет нашу обязанность, и в то же время сохранить и поднять наш уровень жизни сегодня и в будущем, без того чтобы прибегать к какой-либо разновидности выборочного регулирования нашей экономики, то это было бы самое большее, чего можно пожелать. И возможно, что на деле мы и не будем вынуждены применять такое регулирование. Но мы скорее предпочтем эти относительно неприятные временные ограничения нашей свободы действия, чем поставим под угрозу нашу безопасность или позволим, чтобы пострадали наши людские и материальные ресурсы" [Economic Report of the President to the Congress. 1949. P. 9. ].

Недостаточность производственных ресурсов препятствует осуществлению "положительных программ жилищного строительства и здравоохранения, народного образования и развития природных ресурсов... с той быстротой и в тех масштабах, которые были бы желательны, если бы производственных ресурсов было достаточно" [Ibid. P. 8.]. Для достижения этих целей президент попытался составить самый надежный баланс. Этот баланс включает: (а) регулируемую программу правительственных расходов, считающихся необходимыми и существенно важными; (b) программу высокого налогового обложения и, наконец, (с) полномочия вводить, если представится необходимым, некоторое выборочное регулирование. Под последним имеется в виду распределение ресурсов, выборочное регулирование цен и связанное с ним регулирование заработной платы, а также регулирование экспорта.

На случай повторения инфляционного давления президент испрашивал полномочия на принудительное регулирование в области важнейшего дефицитного сырья. По его мнению, проблемы острой нехватки не могут быть правильно разрешены добровольными соглашениями о распределении ресурсов. Принудительное распределение ресурсов, если на это будут получены полномочия, применялось бы правительством на выборочной основе и только тогда и там, когда и где это окажется необходимым.

Точно так же президент испрашивал предоставление правительству полномочий на выборочное регулирование цен. Речь шла не об общем или всеобъемлющем регулировании цен. Все, что требовалось, полагал он, заключалось в полномочиях вводить, если это оправдывается обстоятельствами, регулирование цен на некоторые дефицитные материалы.

"Закон, разрешающий выборочное регулирование цен правительством, поощрял бы добровольное регулирование, без того чтобы фактически вводить контроль над ценами. Именно в этом духе я стал бы пользоваться своими полномочиями. Но я твердо убежден, что такого рода добровольные действия, которые с частичными, но недостаточными результатами пробовали проводить начиная с середины 1946 г., не могут решить проблемы, пока правительство не будет обладать полномочия ми действовать твердо. Наличие таких полномочий не означает, впрочем, что потребуется их фактическое применение. Закон об этих полномочиях следовало бы дополнить постановлением, разрешающим правительству устанавливать запрет на повышение цен на срок, который будет необходим, с тем что бы за это время было проведено публичное исследование целесообразности запрета" [Economic Report of the President to the Congress. 1949. P. 13.].

Подтверждая свое убеждение, что "повышение заработной платы должно основываться на производительности", президент просил предоставить правительству полномочия ограничивать такие изменения заработной платы, которые могли бы пробить потолок цен [Ibid. ].

Наконец, президент полагал, что при возросшем (в связи с программой помощи иностранным государствам) объеме экспорта возникает необходимость в расширении существующих полномочий в области контроля над экспортом [Ibid. P. 14.].

Со всем этим президент выступил, столкнувшись с суровой реальностью конкретной политической и экономической обстановки. По-иному могла бы предстать проблема, если бы заняться абстрактным рассмотрением кредитно-денежной и фискальной политики, спокойно отодвинув в сторону щекотливые и неудобные факты. Именно поэтому я избрал метод, примененный в настоящей главе, чтобы в живой форме представить содержащиеся здесь трудные и зачастую противоречивые практические проблемы. Я не пытался здесь решать эти проблемы [В этой связи см. Hansen A.H. Economic Policy and Full Employment (1947) and Monetary Theory and Fiscal Policy (1949).]. В конечном итоге вывод, к которому можно прийти, во многом зависит от оценки факторов, лежащих далеко за пределами экономики и затрагивающих широкие аспекты социальной и политической философии. Конгресс в значительной мере не согласился с президентом. Частично это объяснялось различной оценкой обстановки, но в отношении большой части конгресса здесь дело было в различии экономической философии. Эти вопросы еще предстоит выяснить в политических битвах будущего.

Долговременные программы роста и расширения

Согласно концепции так называемых "здоровых финансов", только в периоды процветания правительства могут "позволить себе" выступать с необходимыми планами улучшений. В периоды депрессии налоговые поступления падают и страна "слишком бедна", чтобы предпринимать такие программы. Но рассуждать так значит видеть денежный мираж, а не реальные факты. То, что мы "можем себе позволить", должно в конечном итоге определяться с точки зрения задачи оптимального использования всех наших производственных ресурсов. Как раз в периоды высокого процветания мы не можем позволить себе делать много такого, в чем есть настоятельная потребность. И это по той весьма простой причине, что наличной производственной способности труда, капитала и других ресурсов недостаточно для производства всего того, чего вполне законно было бы желать. В особенности так обстояло дело, например, в 1947-1948 гг. И как раз в периоды ослабления расходования частного капитала можно лучше всего "позволить себе" государственные и общественные планы улучшений и программы подъема благосостояния, в которых общество нуждается.

В "Годовом экономическом обзоре" (январь 1949 г.) Совета экономических консультантов есть важный раздел о "сбалансированном экономическом росте". Он привлек внимание к огромному недоиспользованию производственных ресурсов в 30-х годах и к весьма распространенным опасениям, что по окончании послевоенного бума восстановления запасов может вернуться обстановка недостаточной занятости. В действительности крупные программы национальной обороны и помощи иностранным государствам значительно видоизменили эту перспективу.

В обзоре Совет выражает убеждение, что постоянный высокий и устойчивый уровень занятости не придет автоматически, и признает, что "решения, которые мы из года в год принимаем для воздействия на экономику в целом, были бы разумнее, если бы мы заглядывали дальше вперед" [ Annual Economic Review. 1949. January. P. 50. Этот обзор был подписан Эдвином Норсом, которого обычно считают весьма консервативным экономистом, а также Леоном X. Кайзерлингом и Джоном Д. Кларком, на которых часто ссылаются как на экономистов "Нового курса".]. В нем рассматриваются возможности для инвестирования в обрабатывающую промышленность, электростанции, предприятия горной промышленности, железные дороги, сельское хозяйство, лесное хозяйство, жилищное и торгово-промышленное строительство и высказывается мнение, что необходимость в долговременном инвестировании может потребовать затрат частного капитала, равных 11 или 12 % валового национального продукта. Это значительно меньше, чем доля экономического баланса страны, приходившаяся в 1948 г. на частные инвестиции внутри страны (около 17 %). Кроме того, в обзоре выражается ожидание и надежда, что программы национальной обороны и помощи иностранным государствам будут уменьшаться по мере улучшения общей мировой обстановки. Потребовались бы, стало быть, некоторые возмещения. Прежде всего можно было бы поднять функцию потребления, допуская потребление, скажем, 75 % валового национального продукта (вместо 70 %, как было в 1948 г.). За тем можно было бы увеличить правительственные затраты на проекты разных улучшений и роста благосостояния, чтобы возместить уменьшение расходов на оборону и помощь иностранным государствам в реконструкции экономики. Если же оказалось бы невозможным в достаточной мере повысить функцию потребления, то потребовалось бы еще больше увеличить государственные инвестиции и расходы на повышение благосостояния. Одним из способов повышения функции потребления было бы уменьшение налогов.

Некоторое сокращение и отсрочка важных программ сохранения и развития природных ресурсов были вызваны большими послевоенными потребностями в обеспечении национальной безопасности и помощи иностранным государствам. "Но потребности высокоразвитой экономики в сельскохозяйственной и лесной продукции, в нефти, минералах, электроэнергии и прочих основных материалах могут быть удовлетворены лишь при помощи заблаговременных действий" [Annual Economic Review. P. 67.].

Водные и энергетические ресурсы представляют собой важные сферы для расширения государственных инвестиционных программ. Сюда входят ирригация, судоходство, борьба с паводками, гидроэлектростанции, сооружение линий передач, водное хозяйство промышленных предприятий и муниципалитетов. Сохранение и эффективное использование наших земельных ресурсов предполагают затраты государства на борьбу с эрозией, на сохранение почв, на дренаж и ирригацию и на производство концентрированных удобрений. Истощенные лесные ресурсы требуют, с одной стороны, регулирования частнособственнических лесных хозяйств, чтобы обеспечить постоянное восстановление леса (вырубка леса все еще превышает годовой прирост), и, с другой стороны, широкой программы государственных инвестиций в лесные ресурсы. Создание "объединенной программы развития водного, сельского, лесного хозяйства и прочих природных ресурсов" требует распространения "успешного опыта в долине Теннесси". Опыт показал, что правительственный орган, облеченный такого рода полномочиями, в состоянии эффективно координировать самые различные программы и сотрудничать с властями штатов и местными органами, а также с отдельными частными лицами и группами. "Должны быть изучены программы работ в бассейнах Миссури, Колумбии и других рек, чтобы усовершенствовать координированные планы развития" [Ibid. P. 69. ] независимо от того, можно ли применить те же самые методы к долинам других рек.

Обширное поле для полезных государственных инвестиций представляют собою реконструкция городов и жилищное строительство (правда, в достаточной мере осуществить их мешают огромные военные расходы, которые предвидятся в настоящее время). В течение предстоящих десяти лет в городских районах потребуется строить ежегодно миллион или больше новых жилых единиц [Economic Report of the President to the Congress. P. 16.].

В июле 1949 г. конгресс в законодательном порядке утвердил широкое мероприятие: издал Закон о жилищном строительстве 1949 г. Это наиболее далеко идущая плановая мера из всех, воплощенных до сих пор в законах Соединенных Штатов. На пятилетний период был выделен миллиард долларов на ссуды, чтобы помочь местным органам самоуправления ликвидировать трущобы и пришедшие в упадок районы, и 500 млн. на субсидирование местных правительственных органов, чтобы земельные участки в районах, отведенных для застройки, могли быть использованы по справедливой стоимости в соответствии с планами реконструкции. Кроме того, в этом законе были предусмотрены федеральные годичные пособия местным органам, ведающим жилищным строительством. Эти субсидии наряду с умеренной арендной платой с семей с низкими доходами позволили бы осуществить строительство до 810 тыс. жилых единиц в течение шестилетнего периода.

Выдающейся чертой этого закона является гибкость его положений. Президент наделяется властью в известных пределах расширять или сокращать ссуды и субсидии и увеличивать или уменьшать число жилых объектов, строительство которых должно быть начато в течение того или иного года, если есть основания считать, что такое действие может способствовать поддержанию экономической стабильности.

В равной степени важны нужды, связанные с улучшением наших людских ресурсов, в особенности программы народного образования и здравоохранения. В Экономическом докладе за январь 1948 г. президент привлек внимание к недостатку учебного оборудования и помещений. По "определению администрации начальных и средних школ штатов, минимальная потребность в капитальных затратах составляет 7,5 млрд. долл., то есть сумму, вдвое превышающую все затраты на строительство для всех ступеней народного образования на протяжении всего десятилетия 20-х годов". Президент указывает на далеко не одинаковые возможности для населения получить образование. "Федеральная помощь в области начального и среднего образования могла бы содействовать уравнению этой возможности в разных частях страны, а это подготавливало бы наше молодое поколение к жизни и работе в условиях такой экономической системы, которая будет у нас, когда оно подрастет" [Economic Report of the President to the Congress. P. 70. ]. Здравоохранение "дает другой пример связи между экономической целью макcимума производства и гуманной целью улучшения благополучия" [Ibid. P. 72.]. На этом основании президент настаивал перед конгрессом на законодательном установлении обширной национальной программы здравоохранения.

Корейская война и военные расходы, потребовавшиеся для обеспечения международной безопасности [Annual Economic Review. P. 77.], показывают, что в предстоящие годы мы встретимся с настоятельными проблемами сверхзанятости и инфляции, а не с проблемами безработицы и недостаточного спроса. Повелительные требования национальной безопасности и обороны по необходимости урежут весьма нужные правительственные программы. "В области школ, жилищного строительства, здравоохранения и коммунальных услуг, развития и сохранения природных ресурсов, транспорта и в других областях у нас огромные разрывы между тем, что сейчас делается, и потребностями растущей экономики".

Современное состояние политики в отношении цикла в Соединенных Штатах

То, что Совет экономических консультантов говорит по поводу долговременных аспектов политики в отношении цикла, в значительной мере относится к области предложений и советов. Тщательно разработанных программ на длительное время, достаточно развернутых, чтобы их можно было объединить в эффективную политику в отношении цикла, у Совета, можно сказать, нет. Вчера мы имели дело с рецессией, сегодня перед нами инфляция. Слишком часто мы все еще строим политику на основе сегодняшнего дня и импровизируем, когда необходимость заставляет нас действовать.

Правда, президент, как мы это видели в его докладе 1949 г., выразил превосходную мысль о том, что следует быть готовым быстро приспосабливаться к меняющимся нуждам в ходе развития экономических событий. Но он решительно высказался в пользу увеличения налогов на 4 млрд. долл. в то время, когда политика "наблюдения и выжидания" была бы более приемлемой. То, как он упорно придерживался своего плана перед лицом меняющейся обстановки, показывает, что он слишком был привержен принципу жесткой "последовательности" — больше, чем принципу гибкости, в котором нуждается действенная программа в отношении цикла. Позднее, в своем полугодовом докладе в июле 1949 г., когда рецессия 1949 г. явно нарастала, он снял свое требование большого увеличения налогов. Наконец, корейский кризис 1950 г. привел к быстрому изменению налоговой политики.

Общепризнаны серьезные трудности, которые представляет осуществляемая правительственной администрацией (или "управляемая") программа компенсирования цикла. Частью они связаны с подавляющими трудностями предвидения, то есть точного суждения о том, куда в данный момент движется экономика, частью же с упорством и негибкостью в действиях должностных лиц. Столкнувшись со всеми этими затруднениями, многие сочли необходимым отказаться от сознательного управления и вместо этого разработать автоматическую схему приспособления. Но возможна и промежуточная программа — такая, в которой управляемое вмешательство действует в рамках полуавтоматического механизма. Планы такого рода рассматриваются в гл. 28.