Програмно-цільовий метод та ефективність бюджетних програм

Фінанси · 31.12.2010 10:23

Платники податків мають знати, на що витрачаються їхні кошти та який результат буде одержано від виконання державних і місцевих соціальних програм. Тому при формуванні, розгляді і прийнятті проекту бюджету на наступний рік потрібно передусім оцінити кінцеві результати від витрачання бюджетних коштів та акцентувати увагу на тому, як забезпечити їх ефективність у процесі виконання бюджетних програм, надаючи суспільні блага й послуги населенню.

Через проблеми з використанням бюджетних коштів західні країни світу були змушені ще в середині XX століття запроваджувати в бюджетний процес нові управлінські технології, спрямовані на якісні перетворення у сфері бюджетної політики й бюджетного менеджменту.

Нові бюджетні технології в управлінні державними коштами поєднували в собі аналіз рішень, що приймаються, та моніторинг на предмет результативності їх виконання. Головною метою запровадження цих технологій стало прогнозування реальних показників та запобігання негативним наслідкам при використанні державних коштів.

Для усунення неефективного й незаконного використання державних коштів необхідні прозорі прогресивні технології та дієві важелі державного управління потоками фінансових ресурсів. Важливим інструментом регулювання цього процесу залишається програмно-цільовий метод, із допомогою якого можна оцінити різні варіанти управлінських рішень для досягнення очікуваних результатів використання бюджетних коштів та посилити контроль за їх використанням.

Програмно-цільовий метод широко застосовується у США та європейських країнах. Як свідчить практика, на сьогодні кращого методу формування, реалізації, моніторингу й контролю виконання бюджету, оцінки результативності бюджетних програм немає.
Як показує світовий досвід, застосування програмно-цільового методу дає змогу передбачити результати виконання кожної бюджетної програми, а також оцінити ефективність використання державних коштів на кожному етапі.

Моніторинг і оцінка бюджетних програм включають насамперед порівняння результатів і витрат на їх досягнення, аналіз тривалості їх виконання, необхідності й відповідності цих програм вимогам часу. Застосування відповідних показників дає можливість порівнювати стан виконання бюджетних програм у динаміці, за роками та між головними розпорядниками бюджетних коштів, передбачати термін їх виконання та визначити найефективніші бюджетні програми при розподілі бюджетних коштів на середньострокову перспективу.

Крім того, це допомагає здійснити оптимальний вибір пріоритетів бюджетної політики на середньострокову перспективу та забезпечити досягнення позитивних результатів при використанні бюджетних коштів.

Вітчизняна практика формування, виконання, звітування й контролю виконання бюджетів передбачає застосування постатейного методу планування, тобто планування видатків на короткострокову перспективу (бюджетний рік). При застосуванні цього методу завдання державних органів влади полягає в забезпеченні виконання затвердженого обсягу видатків, а не контролюванні досягнення конкретних соціально-економічних результатів у процесі виконання кожної бюджетної програми й бюджету в цілому. При цьому у практиці планування видатків не прогнозуються наслідки й ризики від використання чи невикористання державних коштів, прийнятих або не прийнятих управлінських рішень.

Слід зауважити, що в Україні запровадження програмно-цільового методу через відсутність достатньої нормативно-правової бази та бюджетної стратегії на середньо- й довгострокову перспективи перебуває на початковій стадії. У нас, як
і в деяких країнах СНД (Росії, Казахстані), використовуються лише окремі елементи програмно-цільового методу, а його застосування залишається формальним підходом у реалізації засад бюджетної політики на перспективу.

14 вересня 2002 року уряд прийняв розпорядження "Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі", яким визначено такі головні складові (елементи) бюджетної програми, як мета й завдання, напрями діяльності та результативні показники.

Згідно з цим розпорядженням метою бюджетної програми є законодавчо визначені основні цілі, яких необхідно досягти в результаті виконання конкретної бюджетної програми; завдання бюджетної програми — це конкретні цілі, яких необхідно досягти в результаті виконання бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду та які можна оцінити з допомогою результативних показників; напрями діяльності — конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів, які повинні відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів; крім того, їх визначення забезпечує реалізацію бюджетної програми в
межах коштів, виділених на цю мету; результативні показники — це кількісні та ясні показники, що характеризують результати виконання бюджетної програми потверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю та які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної діаграми.

В останні роки при плануванні бюджету почали застосовувати програмне бюджетування. Воно передбачає раціональність в управлінні бюджетними лотами у процесі розв'язання окремих соціально-економічних завдань та взаємозв'язок між видатками, витраченими протягом певного періоду коштами й одержаними результатами.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі зазвичай розуміється як система управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі для розробки й виконання бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат,оптимального застосування дає змогу оптимально розподілити й зосередити бюджетні на пріоритетних напрямах реалізації бюджетної політики, а також сприяє результативності виконання бюджетних програм у процесі використання державних коштів.
Відповідно до ст. 2 п. 4 Бюджетного кодексу України бюджетна програма — "систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети а завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних кошів відповідно до покладених на нього функцій".

Утім, відсутність середньо- довгострокового бюджетного планування, нестабільність і постійні зміни в бюджетному процесі не сприяють оптимізації державних коштів на певних напрямах реалізації пріоритетів бюджетної політики. Тому на практиці завдання й показники, що визначаються в паспортах бюджетних програм, не завжди виконуються.

Результативність бюджетних програм залишається досить низькою, а в деяких випадках їх реалізація призводить до негативних суспільно-економічних наслідків. Це пов'язано головним чином з тим, що в Бюджетному кодексі чітко й однозначно не визначено, як має здійснюватись формування й виконання бюджету за програмно-цільовим методом; ним передбачено лише окремі положення щодо намірів його застосування при формуванні й виконанні бюджету на кшталт "Про- рамна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету для програмно-цільовим методом (ст. 10 п. 5).

Мета бюджетної програми полягає у визначенні й досягненні конкретних результатів, які мають бути одержані у процесі її реалізації. Її слід узгоджувати з головною метою діяльності конкретної бюджетної установи, що відповідає за виконання певної бюджетної програми.

Завдання бюджетної програми мають передбачати передусім розробку конкретних заходів, які будуть здійснені бюджетною установою протягом певного періоду, їх моніторинг, оцінку, а також відповідне реагування на стан виконання. До завдань слід включати конкретні дії й механізми із забезпечення досягнення цілей і чітких результатів у процесі виконання бюджетної програми.

Треба зауважити, що в сучасних умовах відбувається розпорошення бюджетних коштів по 600—800 бюджетних програмах (їх кількість щороку змінюється), запровадження яких досить часто відбувається без урахування Закону України "Про державні цільові програми" від 18.03.2004 № 1621-IV. Через це визначені бюджетні призначення, по-перше, не завжди реальні, а по-друге, досить часто не виконуються з різних причин.

Так, у 2008 році майже дві третини бюджетних програм не виконано, 62 % профінансовано частково, а більш як за двома десятками програм узагалі не було розпочато фінансування й використання коштів. Тому й результативність бюджетних програм є досить низькою, а соціальні наслідки їх виконання — неоднозначні.

Результативні показники поділяються на такі основні групи: показники витрат, продукту, ефективності, якості. Показники витрат характеризують обсяги і структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми (наприклад, видатки на утримання установи, або певного виду її діяльності).

Показники продукту використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей. Зокрема, таким показником є кількість користувачів товарами (роботами, послугами), тобто конкретними суспільними благами, виробленими та/або наданими у процесі виконання бюджетної програми, а саме:

— кількість дітей, учнів, студентів, слухачів, котрі користуються суспільними благами й послугами;
— число дітей, із якими проводиться навчання або конкретна робота (логопедична, психологічна тощо);
— кількість працівників (педагогічних; тих, які під лягають охопленню перепідготовкою, тощо).

Показники ефективності визначаються як відношення числа вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до їх вартості у грошовому чи людському вимірі (витрати ресурсів на одиницю показника продукту). Зокрема, це витрати на одну дитину, учня, студента на рік; витрати на одного хворого на день або період лікування; витрати на одного працівника; витрати на проведення заходів та/або виконання програм.

Показники якості відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг), наприклад:
— рівень (у %) охоплення дітей освітою (дошкільною, загальною середньою, позашкільною), учнів у професійно-технічних закладах, студентів у вищих навчальних закладах;
— рівень (у %) забезпечення технічними засобами навчання, обладнанням, підручниками;
— рівень (у %) оздоровлених дітей;
— рівень (у %) захворювання дітей, населення за певними формами;
— рівень (у %) працевлаштованих випускників після закінчення навчального закладу за спеціальністю тощо.

Наявність результативних показників дає змогу провести якісний і кількісний аналіз практики застосування бюджетних технологій із виконання кожної бюджетної програми та оцінити ефективність використаних державних коштів у процесі надання суспільних благ і послуг населенню.

В Україні в сучасних умовах рівень показників за результатами прийнятих управлінських рішень є досить низьким, а використання бюджетних коштів за окремими бюджетними програмами неефективним. Аналізуючи результати виконання бюджетних програм, можна зробити такі висновки. По-перше, показники витрат і надалі зростають як у цілому, так і на одиницю одержаного продукту.

По-друге, рівень охоплення громадян стосовно отримання ними суспільних благ і послуг залишається умовно стабільним відповідно до законодавства, але нестабільним на практиці та має негативну тенденцію щодо їх фінансового забезпечення. В деяких випадках та окремих галузях через відсутність державних коштів і низький (неефективний) рівень їх використання надання суспільних благ і послуг має тенденцію до скорочення, особливо у 2008-2009 роках, тобто в період світової фінансової кризи.

Ще однією проблемою є те, що бюджетні програми досить часто запроваджуються без реальних розрахунків і ґрунтовних вимірів для досягнення поставленої мети, без визначення чітких результатів їх реалізації, а найголовніше, однозначних, обґрунтованих обсягів і джерел фінансування.

Так, спочатку приймаються рішення й затверджуються бюджетні програми, й тільки потім проводиться пошук джерел фінансування. На нашу думку, має бути навпаки: нові проекти (соціально-економічні, інвестиційні тощо), відповідні бюджетні програми й управлінські рішення щодо розширення суспільних благ і послуг населенню можуть розроблятися лише за наявності в державі фінансових можливостей, реального фінансового ресурсу.

До того ж бюджетні програми досить часто не доводяться до логічного завершення. Основними причинами неефективності використання бюджетних коштів і низької результативності бюджетних програм також є:
— відсутність пріоритетів у бюджетній політиці на середньо- й довгострокову перспективу;
— недостатня обґрунтованість запровадження бюджетної програми та без урахування головних вимог Закону України "Про державні цільові програми";
— непослідовність управлінських рішень для досягнення результативності
бюджетних програм;
— непослідовність у виконанні й реалізації бюджетної програми.

Проблеми із джерелами фінансування бюджетних програм пов'язані насамперед із:
— відсутністю в державі фінансової можливості для розширення сфери суспільних благ населенню та/або забезпечення реальними коштами чинних правових норм на їх здійснення.

На сьогодні впровадження засад усіх нормативно-правових актів у реальному вимірі потребує додаткових фінансових ресурсів у розмірі 70—90 % обсягу затвердженого бюджету. Тобто рівень соціальних послуг і благ населенню реально може бути забезпечений відповідно до чинного законодавства за держбюджету, в 1,7-1,9 раза більшого від затвердженого Верховною Радою на 2009 рік;

— завищенням на стадії планування обсягу коштів на виконання бюджетної програми шляхом закріплення нереальних джерел її фінансування, зокрема через спеціальний фонд із прив'язкою до нереального джерела надходжень, як це було з фінансуванням таких програм: "Шкільний автобус", "Газифікація населених пунктів", "Гроші ходять за дитиною" та різного роду субвенцій місцевим бюджетам для надання пільг і послуг населенню тощо;
— заниженням бюджетного ресурсу як такого на стадії планування;
— нерівномірністю розподілу бюджетних коштів у часі, просторі й серед розпорядників коштів;
— невиконанням бюджетних призначень для певних бюджетних програм.

Незабезпеченість бюджетними коштами відповідно до нормативно-правових актів створює проблеми у їх розподілі та виборі пріоритетів на всіх етапах бюджетного процесу.

Тому невипадково щороку при формуванні проекту бюджету призупиняються норми десятків законів, якими передбачено здійснення видатків із метою реального забезпечення надання суспільних благ і послуг, включаючи пільги й преференції населенню. Розглянемо ефективність і результативність бюджетних програм із надання суспільних благ і послуг населенню на прикладі декількох із них.

Прийняття Державното бюджету України на 2009 рік засвідчило, що ряд чинних бюджетних програм були призупинені або вилучені як такі. Останні зміни до бюджетної класифікації, внесені цього року, підтвердили вилучення цілої низки бюджетних програм не по завершенні їх дії, а з інших причин, зокрема через відсутність бюджетних коштів і низький рівень їх результативності у використанні відповідних коштів (див. табл.).

При цьому виконання деяких програм, ризики від запровадження яких не були враховані на етапах їх розробки і прийняття, призводить до негативних соціальних наслідків. Так, прийняття й виконання програми "Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на придбання шкільних автобусів для перевезення дітей, що проживають у сільській місцевості" (250381) не дало реального позитивного соціального ефекту та не сприяло ефективному використанню бюджетних коштів.

Хоча на виконання зазначеної програми з боку держави було підтримано виробництво автобусів, проблема з доставки учнів до навчальних закладів була розв'язана частково: потрібно ще понад 2,5 тис. автобусів. Водночас підвищились темпи скорочення й закриття шкіл, що значною мірою зумовлено виконанням даної програми.

Таблиця. Програми, вилучені після змін у бюджетній класифікації 2009 року

Усі ці ризики необхідно було передбачити, аби не допустити закриття початкових шкіл за наявності дітей і неукомплектованосгі класів.

Як свідчить практика, наступним кроком після скорочення шкіл, фельдшерсько-акушерських пунктів, інших соціальних закладів є визнання сіл неперспективними та їх занепад, що відбувається вже сьогодні. Така ситуація склалася внаслідок розв'язання тимчасових проблем замість стратегічних завдань, не через брак коштів, а через неефективність державної політики, ві даної програми. дсутність дієвих, прогресивних управлінських рішень стосовно надання суспільних благ громадянам у формі здобуття знань у початкових і загальноосвітніх закладах.

На нашу думку, для того щоб запобігти загостренню ситуації, треба поряд із формуванням загальноосвітніх шкіл із високим рівнем матеріально-технічного забезпечення в кожному місті, районному центрі, селищі докласти максимум зусиль, аби зберегти та відновити початкові школи, навіть якщо там не вистачає дітей для повного комплектування початкових класів. І робити це необхідно сьогодні — задля нашого майбутнього. Адже тільки шляхом вкладення інвестицій у людину, в даному випадку в розвиток інфраструктури, відновлення і створення нових робочих місць на селі можна розв'язати цілий комплекс важливих соціальних проблем, і передусім демографічні й економічні.

Втім, це тема окремого дослідження.Прикладом непродуманої реалізації бюджетних програм є також здійснення державної підтримки окремих галузей, зокрема сільського господарства. Так, протягом 2000—2008 років держпідгримка сільського господарства зросла у 35 разів, а обсяги його виробництва — лише в 1,3 раза. За період 2006—2008 років при наявності 16-ти бюджетних програм використано майже 15 млрд грн, обсяг таких видатків збільшився в 4 рази, а приріст сільськогосподарської продукції становив лише 13—14%.

Таким чином, результативність і ефективність відповідних бюджетних програм залишаються досить низькими.

Не забезпечено досягнення поставлених цілей, оскільки завдання й конкретні дії з їх реалізації, як правило, мали безсистемний характер, а розпорошення бюджетних коштів не сприяло концентрації зусиль і ресурсів на пріоритетних напрямах. Замість товаровиробника підтримувався посередник. Як наслідок виробник сільськогосподарської продукції вкотре не одержав реальної оплати за свою працю, а виробництво на селі дедалі більше занепадає, чекаючи реформ і підтримки від держави.

Аналіз і оцінка результатів, якісних показників використання державних коштів засвідчує не відсутність останніх, а неефективність відповідних бюджетних програм і необґрунтованість рішень щодо використання бюджетних коштів у сільському господарстві та інших галузях. При цьому слід зазначити, що одночасно АПК має преференції в обсязі 5—7 млрд грн на рік та пільги в оподаткуванні як непряме бюджетне фінансування галузі. За таких умов результати в сільському господарстві щодо конкретної людини, її реального стану мали би бути значно кращими. Натомість статистичні показники свідчать про погіршення соціально-економічного становища в сільській місцевості, реальні доходи громадян і далі знижуються.

Ще одна, не менш важлива бюджетна програма "Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв'язку та інших передбачених законодавством пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян" (КПКВ 2511040, а з 2009 року — КПКВ 3511250) теж залишається нерезультативною й малоефективною у процесі її реалізації. За своєю назвою й метою вона є соціально необхідною, особливо для тих верств населення, які постійно користуються зазначеними послугами (наприклад, проїзд у міському транспорті).

Право на безоплатний проїзд транспортом загального користування, на отримання пільг із послуг зв'язку визначено 12-ма законами і 2-ма постановами Кабінету Міністрів України, з 1-го червня 2009 року його мають 37 категорій громадян, загальна чисельність яких становить близько 12 млн осіб.

Слід зазначити, що в Україні практично не сформовано єдиного реєстру громадян, котрі мають право на пільги, в тому числі на безоплатний проїзд транспортом загального користування. Тому виділення коштів місцевим бюджетам у необхідному обсязі не можна вважати обґрунтованим, оскільки їх прогнозування здійснюється за відсутності реальних методів планування відповідних видатків. Це перша причина недостатньої ефективності зазначеної бюджетної програми.

Другою причиною є те, що такими послугами користуються далеко не всі громадяни, котрі мають право. Особливо це стосується населення, яке проживає в сільській місцевості та не має можливості користуватися певними послугами через їх віддаленість або взагалі відсутність за місцем проживання особи, що має право на відповідні послуги. Тому, якщо реально оцінити кількість громадян, які протягом року користуються пільгами, то їх буде значно менше. Розрахунково їх число може зменшитися майже вдвічі.

Третя причина полягає в тому, що держава, яка має гарантувати виконання своїх зобов'язань перед громадянами, не може забезпечити надання суспільних послуг населенню, використовуючи механізм управління коштами у формі субвенції, наданої місцевим бюджетам. Із цих позицій можна однозначно говорити про неефективність таких бюджетних програм і механізму забезпечення надання суспільних послуг і благ населенню.

З огляду на перелічені проблеми у сфері надання пільг населенню держава змушена пропонувати новий механізм, який забезпечив би задоволення інтересів і споживачів, і підприємств (установ), що надають суспільні послуги і блага. Таким механізмом може стати введення прямої компенсації у формі щомісячної доплати до основного доходу (пенсії) громадян, які мають право на одержання відповідних послуг. У такому разі розв'язується проблема для підприємств і установ, що надають відповідні послуги, оскільки за конкретні послуги плататиме кожен їх споживач у момент отримання. Разом із тим усі громадяни будуть поставлені в порівняно однакові умови щодо використання свого права на пільгове забезпечення суспільними благами за рахунок публічних коштів.

Про розпорошеність бюджетних коштів, а відповідно і зниження відповідальності за їх використання, а також про відсутність єдиного підходу, прозорого механізму, стратегії розвитку даної сфери та системності у прийнятті рішень свідчать, зокрема, такі факти:
— фінансування науки здійснюється через 47 розпорядників коштів;
— фінансування професійно-технічних училищ проводиться з різних джерел: ті, що безпосередньо підпорядковані МОН, фінансуються з державного бюджету, інші — через головні управління освіти й науки, які підпорядковані відповідним управлінням. ,
Це стосується й вищих навчальних закладів та інших розпорядників бюджетних коштів: фінансування здійснюється з різних джерел, через різні бюджети й кошториси.

Короткий аналіз практики реалізації деяких бюджетних програм, планування видатків на них дає підстави стверджувати про відсутність стратегії бюджетної політики на середньострокову перспективу, а також системності і прозорості державної політики у виборі пріоритетів щодо фінансування першочергових програм за рахунок публічних коштів і платників податків. На нашу думку, бюджетні програми можуть бути результативними лише за умови зміни підходів та інструментів їх реалізації, використання інтенсивних методів управління державними коштами на кожному етапі їх проходження, повноцінного впровадження в бюджетний процес програмно-цільового методу.

З метою підвищення результативності бюджетних рішень та запровадження програмно-цільового методу доцільно, в першу чергу:
— розробити і прийняти Закон про державне планування та стратегічне прогнозування в Україні, а також забезпечити узгоджене планування програми
соціально-економічного розвитку та Державного бюджету України на плановий рік і середньострокову перспективу;
— внести зміни до бюджетного законодавства та визначити засади єдиного, прозорого механізму й порядку з повноцінного запровадження програмно-цільо- вого методу в бюджетному процесі, й насамперед підготувати і прийняти зміни до Бюджетного кодексу України та виписати чіткі норми і правила управління державними коштами на середньострокову перспективу;
— прийняти бюджетну стратегію та визначити пріоритети бюджетної політики на середню- й довгострокову перспективу.

Відсутність бюджетної стратегії та чітких пріоритетів у здійсненні публічних видатків не сприяє результативності практично кожної другої бюджетної програми;

— забезпечити планування бюджету на середньострокову перспективу (на 3—5 років) із щорічним його уточненням, що дасть змогу забезпечити послідовність у прийнятті рішень, їх системність і завершеність бюджетної політики у виборі пріоритетів та досягненні результативності й відповідальності у використанні державних коштів.

При цьому постає потреба в посиленні контролю ефективності й результативності бюджетних програм із урахуванням їх фінансового забезпечення та здійсненні аудиту використання бюджетних коштів за призначенням. Аудит має бути спрямований передусім на оцінку кінцевих результатів і соціально-суспільних наслідків реалізації поставлених завдань і прийнятих (неприйнятих) управлінських рішень у процесі виконання бюджетних програм.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що програмно-цільовий метод як один із головних методів управління державними коштами в середньо- строковій перспективі, є найдієвішим і спрямований на розробку бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат. Використання цього методу сприятиме переходу від практики використання державних коштів до планування й оцінки кінцевих результатів, а також підвищенню відповідальності під час виконання кожної бюджетної програми.

Огонь Ц.Г