Результати роботи, проблеми й завдання державної контрольно-ревізійної служби України

Фінанси · 23.12.2010 13:19

При здійсненні контрольних заходів у 2008 році працівниками державної контрольно-ревізійної служби (ЦКРС) виявлено фінансових порушень і недоліків на загальну суму 43,7 млрд гривень. Як видно з таблиці, це рекордні показники за період 2006—2008 років. Порівняно з 2007 роком вони збільшилися майже у 2,5 раза, а з 2006-м — у 3,6 раза.

Таке збільшення сталося переважно за рахунок фінансових порушень, які призвели до втрат (17,1 млрд грн), що майже у 8 разів перевищили показник 2007 року та на порядок — показник 2006-го. Почасти це пов'язано з тим, що з 2008 року у статистичній звітності про діяльність ДКРС (Ікр) почали відображатись втрати, допущені внаслідок неефективних управлінських дій.

Таблиця. Фінансові порушення, виявлені органами ДКРС за 2006—2008 роки

За підсумками року вони сягнули 13,4 млрд грн. Утім, і порушень, традиційно оцінюваних як такі, що призвели до втрат, вчинено на суму 3,7 млрд грн, котра в 1,7 раза перевищила показник 2007 року та в 2,3 раза — 2006-го.

У 2008 році й надалі переважали порушення, що не призвели до втрат, — на 26,6 млрд грн (на 10,4 млрд грн більше, ніж у 2007-му). Традиційно значні суми становлять заниження в обліку вартості активів та не взяття їх на баланс — 9,6 млрд грн (8,7 млрд грн у 2007-му). Водночас істотно (у 2,5 раза) зросли порушення тендерних процедур, що сягнули 4,8 млрд грн.
Приріст виявлених порушень стався попри те, що кількість проведених ДКРС контрольних заходів за 2008 рік скоротилась до 16,4 тис. (у 2007-му — 17,6 тис.), а перевірених об'єктів — до 15,6 тис. (16,6 тис.).

Насамперед це пов'язано з виконанням схваленої урядом програми антикорупційного аудиту, що зумовило концентрацію проведення ревізій і перевірок на підприємствах-монополістах та інших суб'єктах зі значним оборотом фінансових ресурсів. Водночас істотно зросло число проведених фінансових перевірок діяльності суб'єктів господарювання державного сектору економіки й аудитів виконання бюджетних програм: 271 у 2008 році проти 202-х у 2007-му. Частка об'єктів, на яких виявлено порушення (так званий "коефіцієнт злочинності"), сягнула 97 % (за 2007-й — 93 %).

Із наведених у таблиці даних видно, що у своїй більшості виявлені фінансові порушення призводять до безповоротних втрат державою матеріальних і фінансових ресурсів. Незважаючи на зростання обсягів відшкодувань і поновлення виявлених недостач, нецільових і незаконних витрат та недоотримання ресурсів, їх рівень залишається вкрай низьким: у 2008 році відшкодовувалось 34,5 коп. із гривні виявлених порушень, тоді як у 2007-му — 40 коп., а у 2006-му — 23 коп. Зростання обсягів порушень правил закупівель зумовило падіння показника усунення фінансових порушень, що не призвели до втрат, до 51,3 % у 2008 році проти 68,5 % у 2006-му та 76,5 % у 2007-му.

Розв'язання проблеми повного відшкодування виявлених порушень передбачає постановку діагнозу щодо причин стрімкого поширення цього негативного явища. Воно не пов'язане безпосередньо із приростом обсягів бюджетних асигнувань. Адже якщо за 2008 рік видатки зведеного бюджету України зросли в 1,4 раза, то обсяги фінансових порушень, що призвели до втрат, — у 1,7 раза. У 2007 році співвідношення динаміки цих показників становило відповідно 1,3 раза й 1,4 раза. Отже, в період 2007—2008 років намітилася тенденція випереджального по відношенню до динаміки обороту фінансових ресурсів зростання порушень чинного законодавства у фінансовій сфері.

При цьому йдеться не про упущення в діяльності чи помилки у веденні обліку. Результати проведених контрольну заходів вказують на наявність системних явищ, умисних дій керівників і посадових осіб, що призводять до завдання
державі збитків. На це, зокрема, вказують результати контролю діяльності вітчизняних монополістів. Істотне погіршення їх фінансового стану протягом 2007 року пов'язане з масштабними збитками й неефективними витратами, що сягнули
10,2 млрд грн, у тому числі по:

— НАК "Нафтогаз України" — 2,2 млрд грн, із них збитків — 1047,9 млн грн;
— НАЕК "Енергоатом" — 3,6 млрд грн, із них збитків — 389,9 млн грн;
— вугільній галузі — 2,4 млрд грн, із них збитків — 1094,2 млн грн;
— Укрзалізниці — 2 млрд грн, із них збитків — 648,8 млн грн.

Зазначені втрати сталися внаслідок дій вищого керівництва відповідних міністерств і підприємств державного сектору економіки, які нерідко подаються як законні, але насправді спрямовані на забезпечення інтересів приватних структур.
Так, підписанням контрактів, угод і доповнень до них із компанією "Рос- УкрЕнерго" (РУЕ) на умовах, які не забезпечують належного врахування інтересів НАК "Нафтогаз України", цій державній компанії було завдано збитків щонайменше на 28 млн дол. США (через надання РУЕ послуг із закачування природного газу в підземні сховища, його зберігання, відбору і транспортування за тарифами, нижчими від визначених постановою НКРЕ) та 28,5 млн — унаслідок надання РУЕ відстрочки в оформленні зазначених послуг. Крім того, дочірнім компаніям НАК "Нафтогаз України" завдано збитків на суму 436,2 млн грн через оформлення ЗАТ "УкрГаз-Енерго" природного газу, фактично спожитого ними в червні й липні 2006-го, за цінами 2007 року.

Внаслідок збільшення розміру знижок до тарифів на перевезення вантажів у власних напіввагонах приватних перевізників у внутрішньому сполученні на 36—51 % (залежно від класу вантажів), відповідно до підписаних міністром М.М. Рудьковським наказів Міністерства транспорту та зв'язку України від 28.04.2007 № 356 та від 15.05.2007 № 402 (скасовані наказом Мінтрансу від 17.01.2008 № 43), лише за травень — грудень 2007 року Укрзалізницею втрачено доходів на суму 214,1 млн грн. Ще 102,3 млн грн втрачено через реалізацію послуг із перевезення вантажів приватних перевізників у внутрішньому сполученні за тарифами, нижчими за собівартість (у тому числі за операціями із ТзОВ "Лемтранс" — 51,6 млн грн, ТзОВ "Укрметалурітранс" — 42,4 млн грн, ЗАТ "Укренергогранс" — 8,3 млн грн).

У вугільній галузі через застосування схеми роботи, за якої вугілля реалізовувалося ДП "Вугілля України" за цінами, нижчими від його собівартості, вугледобувними підприємствами втрачено доходів на суму 544,6 млн грн.
Хоча є об'єктивні причини істотного зростання витрат підприємств державного сектору економіки (підвищення цін на матеріальні ресурси), в основному воно зумовлене проведенням непродуктивних і незаконних видатків. Наприклад, у липні 2007 року ДК "Укргазвидобування" за трюма угодами закуплено обладнання в ДП "Сумітек Україна" й ТОВ "Прогресивні технології" (2 бульдозери, 4 автокрани, 7 навантажувачів) на загальну суму 62,3 млн грн через посередника — ТОВ "Торг маркет груп". Фактично зазначене обладнання було придбане посередником у дилерів за ціною 15,7 млн грн. Таким чином, лише за рахунок поставки обладнання приватними структурами за завищеними (майже втричі) цінами ДК "Укргаз- видобування" зайве витрачено 46,6 млн грн.

У результаті контрольних заходів розкрито численні схеми "вимивання" коштів із обігу державних підприємств шляхом залучення посередників до закупівель товарів, робіт і послуг. Таких порушень у 2008 році виявлено на загальну суму 1,8 млрд грн (у тому числі по НАК "Нафгогаз України" — на 462,2 млн грн, по НАЕК "Енерго- атом" — на 108,5 млн грн, по вугільній галузі — на 180 млн грн, по залізницях — на 1064,1 млн грн).

Значних втрат державні компанії зазнають унаслідок проведення сумнівних операцій під виглядом закупівлі товарно-матеріальних цінностей. Зокрема, у грудні 2007 року Державним агентством України з інвестицій та інновацій відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.11.2007 № 973-р ДАТ "Чорноморнафтогаз" надано кредит у сумі 200 млн грн на закупівлю обладнання. З цих коштів на закупівлю обладнання для підводних свердловин 25.12.2007 ТОВ "Укрнафтохімресурс" (м. Київ) спрямовано 109,9 млн грн, що на 55,9 млн грн, або вдвічі, перевищує суму, передбачену проектом.

За умовами договору від 24.12.2007 ТОВ "Укрнафтохімресурс" зобов'язувалось поставити товар протягом 90 календарних днів після отримання від ДАТ "Чорноморнафтогаз" 100 % передоплати. Проте обладнання поставлено не було. Проведеною зустрічною звіркою ТОВ "Укрнафтохімресурс" за юридичною адресою не виявлено, крім того, за інформацією ДПА це товариство не є виробником зазначеного обладнання.

Великих матеріальних збитків державні компанії зазнають також унаслідок тривалого авансування комерційних структур, що свідчить про їх приховане кредитування за рахунок державних коштів. Так, підрядником будівництва газопроводу Армянськ — Джанкой визначено Українсько-російське спільне підприємство ЗАТ "Зангас-НГС" (м. Миколаїв), яким із отриманого від ДК "Укртрансгаз" НАК "Нафтогаз України" у травні 2007 року авансу на будівництво в розмірі 300 млн грн було перераховано ЗАТ "Фінансово-промисловий Альянс" (м. Донецьк) 248,8 млн грн і ТОВ "Капітал Енерго Систем" (м. Донецьк) — 9,3 млн грн на закупівлю матеріалів (труб, обважнювачів, кранів тощо).

Як з'ясувалося, за юридичними адресами ці товариства відсутні, а за наявною інформацією вони займалися виключно посередницькою діяльністю й ніяких труб не виробляли. 1 квітня 2008 року перераховані кошти було повернуто ЗАТ "Зангас-НГС" із приміткою у платіжних дорученнях: "в связи с невозможностью исполнения договора". Таким чином, унаслідок 10-місячного відаолікання коштів у безпроцентне кредитування комерційних структур втрати ДК "Укртрансгаз" перевищили 23 млн грн.

Поширеною формою використання державних активів у приватних інтересах є так звана "спільна діяльність" державних підприємств із комерційними структурами. Реально вона є прихованою формою приватизації та поширена у сфері використання державного майна, що згідно із законодавством не підлягає приватизації, а також видобутку вуглеводнів. Оскільки за такої діяльності йдеться лише про право користування державним майном, то для оцінки внеску держави у спільну діяльність застосовується не реальна, а експертна оцінка, яка значно (нерідко на порядок) менша не лише за ринкову, а й за балансову вартість майна. Так, дочірньою компанією НАК "Нафтогаз України" " Укргазвидобування" за вісьмома договорами приватним структурам передано права на користування 21-ю свердловиною загальною вартістю 12,4 млн грн за первинної балансової вартості цих свердловин 112,2 млн грн.

Типовим для договорів про спільну діяльність є те, що незалежно від розміру державної частки функції оператора (укладання угод, ведення обліку, отримання й використання коштів) покладаються на приватну сторону. При цьому приватний оператор вважає себе непідконтрольним ДКРС та чинить перепони, нерідко апелюючи до суду, перевірці результатів використання майна у спільній діяльності.

Слід зауважити, що в цілому спільна діяльність є збитковою для держави. Приміром, загальна сума збитків за 52-ма договорами про спільну діяльність НАК "Надра України" з її дочірніми підприємствами у 2007 році становила 17,3 млн грн. До того ж доходи, які приватні оператори перераховують державним компаніям, здебільшого навіть не відшкодовують затрат на розвідку й облаштування свердловин та не покривають амортизаційних відрахувань на фонди, що використовуються у спільній діяльності. Прибуток від спільної діяльності, який належить державній стороні, перераховується несвоєчасно та постійно значиться в заборгованості. Лише по ДК "Укргазвидобування" станом на кінець 2008 року вона перевищила 20 млн грн.

Натомість, приватна сторона за договорами, якими передбачається повна передача прав користування державним майном як передумова започатку- вання спільної діяльності, зобов'язується здійснювати задекларований внесок протягом усього періоду спільної діяльності, тим самим фактично здійснюючи його за рахунок прибутку, отриманого від використання державного майна.
З огляду на зазначене урядом прийнято рішення починаючи з 2008 року заборонити державним корпораціям і підприємствам укладати договори про спільну діяльність, а також дано вказівку розірвати неефективні угоди та забезпечити покладення функцій оператора на державну сторону.

Велика частина виявлених порушень і сумнівних операцій мають конкретну календарну прив'язку: вони сталися після оприлюднення результатів позачергових виборів до Верховної Ради України та до призначення нового складу уряду. Деякі з них істотно ускладнили роботу новопризначених керівників, які були позбавлені навіть робочих місць. Так, НАК "Надра України" в жовтні — листопаді 2007 року влаштувала "розпродаж" власних офісних будівель у центрі Києва на користь окремих приватних структур (по вул. Володимирській, 34 — ТОВ "Еліт- транссервіс", по вул. Золотоворітській, 9 — ТОВ "Ярд-Шиппінг"), а натомість придбала частину необлаштованого приміщення подалі від центру столиці — на
Повітрофлотському проспекті, 54. Ця оборудка завдала компанії збитків на суму майже 8 млн грн. До того ж при реалізації адміністративних будівель не враховувалася земельна ділянка, на якій вони розташовані, нормативною вартістю понад 4 млн грн.

Недешево коштували державі й затримки із призначенням нових керівників державних компаній. Так, у січні 2008 року "Надрами України" було викуплено в ТОВ "Брокерська контора "Шніпельсон і сини", одним із засновників якого є дружина директора департаменту фінансів компанії, векселі на суму 10 млн грн, емітовані дочірнім підприємством компанії "Кримгеологія" для погашення заборгованості перед ТОВ "Техносервіс" (Харківська область) за роботи з ліквідації розливів нафти й нафтопродуктів у межах Мошкарівського родовища Керлеутської ліцензійної площі та Войковського родовища Булганакської ліцензійної площі.

При цьому місцевими органами Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України в АР Крим та екологічною інспекцією Керченського району фактів розливу нафтопродуктів на зазначених родовищах у 2007 році не зафіксовано. До того ж на момент отримання векселів від "Кримгеології", відповідно до постанови господарського суду Харківської області, "Техносервіс" було визнано банкрутом та розпочато процедуру його ліквідації.

Окрім державного майна, державних і бюджетних коштів контрольні заходи ДКРС фіксують збільшення порушень у сфері земельних відносин. За результатами ревізій у системі Української академії аграрних наук (УААН) виявлено порушень на загальну суму майже 552 млн грн, значна частина яких пов'язані з операціями із землею. Упродовж останніх трьох років академія "посприяла" вилученню з користування підпорядкованих установ і підприємств на користь різних суб'єктів господарювання майже 13 тис. га землі. Також без погодження м УААН Ялтинською міською й Масандрівською селищною радами вилучено з користування Національного інституту винограду й вина "Магарач" землі загальною площею 33 га.

На жаль, перевищення встановлених законодавством повноважень щодо розпорядження землею досить поширене серед органів місцевої влади. Наприклад, Сімферопольська райдержадміністрація й Партенітська селищна рада зменшили територію Нікітського ботанічного саду — Національного наукового центру (АР Крим), яка належить до природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, майже на 110 га. Причому дивує реакція правоохоронних органів на виявлені порушення: ТОВ "Консоль" і ТОВ "Науково-дослідний інститут натуропа- тії та фітотерапії" ще з 2003 року безкарно використовують землі Нікітського ботанічного саду площею понад 4 га не за цільовим призначення (під забудову).

Масштабні порушення і зловживання щодо використання майна й державних коштів спонукали уряд до вжиття радикальних заходів зі зміцнення фінансової дисципліни. Зокрема, прийнято рішення про запровадження інституту державних контролерів на суб'єктах господарювання державного сектору економіки, в повноваження яких входить здійснення попереднього й поточного контролю основних ризиків діяльності суб'єкта, а саме:

— розгляд і візування: проектів фінансового плану й річного звіту суб'єкта; рішень суб'єкта про встановлення знижок на товари, роботи, послуги чи їх безоплатну передачу; документів на оренду, відчуження (списання, передачу) державного майна певної вартості; угод про спільну діяльність, надання аудиторських і консалтингових послуг; розрахунку утворення резерву сумнівних боргів, а також бухгалтерських проведень понад певну суму;
— надання дозволів на: придбання корпоративних прав певної вартості; надання благодійної, спонсорської та іншої допомоги; видачу довіреностей щодо вчинення певних дій; здійснення інвестицій, створення (придбання) дочірніх компаній, філій тощо.

З огляду на динаміку й обсяги порушень державним контролерам слід ретельно досліджувати документацію суб'єкта стосовно закупівель. Згідно з чинним законодавством органи ДКРС здійснюють контроль державних закупівель у ході контрольних заходів на відповідних об’єктах, що виключає можливість попередження зловживань і порушень у цій сфері. У зв'язку з цим ГоловКРУ підготовлено пропозиції щодо внесення змін до законодавства, яке регулює закупівлі.

Зокрема, вони передбачають проведення органами ДКРС суцільної перевірки закупівель у одного учасника та з обмеженою участю, які наразі здійснюються за погодженням зі спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади (Міністерством економіки України). Ідеологічно ці пропозиції спрямовані на розмежування функцій уповноваженого й контрольного органів у сфері закупівель та продиктовані практикою: так, Міністерством оборони України на початку 2008 року за результатами здійснення процедури закупівлі в одного учасника укладено договори на придбання нафтопродуктів за цінами, що перевищили середньоринкові по Україні на 54,3 млн грн. Більше того, до кінця 2008 року ринкові ціни так і не досягли рівня, законтрактованого Міноборони.

Також пропонується запровадити вибіркову перевірку органами ДКРС інших закупівель, для чого їм передбачається надати:

— право на отримання від учасників закупівель необхідних документів;
— право на розгляд скарг учасників торгів;
— можливість ініціювати скасування результатів торгів до укладення угод і контрактів, для чого в законодавство про закупівлі пропонується включити норму щодо підписання угод і контрактів із відстрочкою у 5 робочих днів після завершення процедури торгів.

Рішення стосовно подальшого призупинення чи скасування надалі результатів торгів залишатиметься за уповноваженим органом (Мінекономіки).
Зазначені пропозиції — це лише окремі кроки на шляху глобальної реформи системи державного внутрішнього фінансового контролю. Її засади визначено Концепцією розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року, що розроблена ГоловКРУ та схвалена розпорядженням уряду від 22 жовтня 2008 року. Концепція передбачає розвиток внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту в усіх міністерствах і відомствах із покладанням функцій гармонізації на органи ДКРС та поступовим перетворенням ГоловКРУ на орган боротьби із шахрайством у фінансовій сфері і сфері використання державного й комунального майна.

У рамках загальної стратегії реформування в поточному році органи ДКРС розв'язують такі головні завдання.
1. Запровадження контролю виконання затверджених урядом антикризових заходів. Забезпечення виконання вимог постанов Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 № 1036 "Деякі питання організації бюджетного процесу" та від 22.10.2008 № 943 "Про економію бюджетних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів", які передбачають забезпечення наповнення бюджету та підвищення ефективності бюджетних витрат, введення жорсткого режиму економії бюджетних коштів.
2. Впровадження комплексного контролю виконання місцевих бюджетів. Основними напрямами контрольно-ревізійної роботи на 2009 рік передбачені ревізії восьми обласних бюджетів та аудити виконання бюджетів іще п'яти областей і міста Києва.

Решту регіонів передбачається охопити контролем у 2010 році. Це важливий напрям роботи, повернення до якого забезпечують зміни до Порядку проведення інспектування, внесені постановою уряду від 16 жовтня 2008 року № 918. Крім того, запроваджено постійний моніторинг своєчасності прийняття місцевих бюджетів і достовірності розрахунків показників дохідної частини бюджетів, за результатами якого, в разі виявлення ризиків порушень бюджетної дисципліни на цих об'єктах, будуть проводитися контрольні заходи.

3. Посилення контролю діяльності природних державних монополій (особливо у сферах енергетики, видобування корисних копалин, транспорту).
4. Удосконалення внутрішніх процедур щодо здійснення всіх форм державного внутрішнього фінансового контролю.

Організація інспектування має відповідати вимогам сьогодення та виступати одним із базових елементів боротьби з тіньовою економікою й фінансовим шахрайством. Це вимагає відповідного законодавчого забезпечення. Тому Верховною Радою України 17 березня 2009 року прийнято за основу підготовлений ГоловКРУ законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни)", який розширює можливості стосовно накладання адміністративних стягнень та підвищує їх дієвість. Також опрацьовано законопроект "Про внесення змін до Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" та деяких законодавчих актів України", спрямований на спрощення процедур здійснення контрольних заходів та зняття необгрунтованих обмежень на їх проведення.

Переорієнтування на боротьбу із шахрайством вимагає уточнення методів підготовки, порядку проведення й документування результатів контрольних заходів. Така робота потребує належного методологічного забезпечення, вдосконалення методологічних і організаційних засад фінансового контролю. І ГоловКРУ вже працює над змінами до порядку проведення інспектування; методичними рекомендаціями щодо проведення ревізії як за видами активів і зобов'язань, так і за сферами діяльності об'єктів контролю; методикою визначення збитків; збірками типових порушень і механізмів їх усунення; каталогом ризикових фінансово-господарських операцій тощо.

У рамках інституційного вдосконалення державного внутрішнього фінансового контролю протягом 2008-го — початку 2009 року здійснено пілотне запровадження в окремих структурних підрозділах і територіальних органах ГоловКРУ нової моделі внутрішнього контролю та проведення пілотних внутрішніх аудитів. У міністерствах і відомствах реалізується 9 пілотних проектів із внутрішнього контролю та розпочато 5 пілотних аудитів. До реформування залучено понад 250 працівників державних установ.

Ці заходи вже принесли перші плоди. Підвищилась результативність контрольно-ревізійної роботи окремих відомчих підрозділів. На 20 % збільшено кількість і частку притягнутих до дисциплінарної відповідальності осіб, винних у фінансових порушеннях. Протягом 2008 року до адміністративної відповідальності притягнуто 30 941 особу. За поданням ДКРС 100 осіб звільнено із займаних посад.

Поліпшилась якість інспектування й документування результатів контрольних заходів. Лише за січень — лютий 2009 року за матеріалами ДКРС правоохоронними органами порушено на 28 кримінальних справ більше, ніж за відповідний період 2008-го (97 проти 69-ти), хоча ці матеріали були передані в меншій кількості (909 проти 1008-ми).

Сивульський М.І

Погляд